Không hình sự hóa rủi ro phát triển - Một triết lý lập pháp cho nhà nước kiến tạo

Lịch sử phát triển của mọi quốc gia đều cho thấy một nghịch lý tưởng như khó dung hòa: muốn phát triển nhanh phải chấp nhận đổi mới; muốn đổi mới phải chấp nhận rủi ro; nhưng nếu mọi rủi ro đều có nguy cơ bị nhìn nhận như một vi phạm pháp luật hoặc thậm chí là một tội phạm, thì đổi mới sẽ dần nhường chỗ cho sự an toàn, sáng tạo sẽ nhường chỗ cho tâm lý phòng thủ và khát vọng phát triển sẽ bị thay thế bởi nỗi lo trách nhiệm.

Ở một góc độ nào đó, sự phát triển của một quốc gia không chỉ được quyết định bởi nguồn lực vốn có, mà còn bởi mức độ an toàn thể chế dành cho những người dám hành động vì sự phát triển.

Một hệ thống pháp luật quá lỏng lẻo sẽ làm xói mòn kỷ cương. Nhưng một hệ thống pháp luật không phân biệt được giữa tham nhũng, sai sót và rủi ro khách quan cũng có thể vô tình triệt tiêu động lực đổi mới. Khi đó, những người có năng lực sẽ lựa chọn sự an toàn thay vì sáng tạo; cán bộ sẽ chọn không làm còn hơn làm mà có thể bị xử lý; doanh nghiệp sẽ tránh những lĩnh vực đột phá để chỉ đầu tư vào những hoạt động ít rủi ro; còn các nhà khoa học sẽ e ngại những hướng nghiên cứu mới bởi thất bại có thể kéo theo những hệ quả vượt ra ngoài phạm vi chuyên môn. Đó không chỉ là câu chuyện của riêng Việt Nam. Đó là bài toán mà mọi quốc gia theo đuổi mô hình phát triển dựa trên khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo đều phải đối mặt.

Trong bối cảnh đó, việc Quốc hội đang xem xét Dự thảo Nghị quyết về cơ chế, chính sách đặc thù để xử lý vi phạm pháp luật liên quan đến kinh tế nhà nước, kinh tế tư nhân và ứng dụng khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo, chuyển đổi số có ý nghĩa vượt ra ngoài phạm vi của một văn bản xử lý một số vụ việc cụ thể.

Điều đáng chú ý hơn là Dự thảo Nghị quyết phản ánh một chuyển động quan trọng trong tư duy lập pháp của Việt Nam. Thay vì chỉ tập trung vào câu hỏi "có vi phạm hay không", dự thảo bước đầu đặt ra một câu hỏi sâu sắc hơn: "bản chất của hành vi đó là gì". Đó là sự khác biệt giữa hành vi tham nhũng và hành vi không vụ lợi; giữa cố ý làm trái với sai sót trong thực thi; giữa bất cập của thể chế với rủi ro khách quan của hoạt động đầu tư, kinh doanh và đổi mới sáng tạo.

Theo chúng tôi, đây chính là ý nghĩa lớn hơn của Dự thảo Nghị quyết. Nó không chỉ gợi mở một cơ chế xử lý mới, mà còn đặt nền móng cho một triết lý lập pháp mới: pháp luật không chỉ có chức năng trừng phạt hành vi sai trái, mà còn phải tạo lập được một không gian thể chế đủ an toàn để khuyến khích hành động vì sự phát triển.

Vấn đề vì thế không phải là xử lý nhiều hơn hay khoan hồng nhiều hơn. Vấn đề cốt lõi là phân loại chính xác hơn. Một hệ thống pháp luật hiện đại không chỉ mạnh ở khả năng phát hiện và xử lý vi phạm, mà còn mạnh ở khả năng nhận diện đúng bản chất của từng hành vi để lựa chọn đúng công cụ pháp lý. Đó cũng là tiêu chí phản ánh mức độ trưởng thành của một Nhà nước pháp quyền trong nền kinh tế đổi mới sáng tạo.

Từ cách tiếp cận đó, bài viết trao đổi ba vấn đề. Thứ nhất, rủi ro khách quan phát sinh trong hoạt động đầu tư, nghiên cứu, thử nghiệm và đổi mới sáng tạo là hiện tượng tất yếu của nền kinh tế đổi mới sáng tạo. Thứ hai, sai lầm lớn nhất của chính sách hình sự là đánh đồng rủi ro, sai sót và tội phạm. Và thứ ba, không hình sự hóa rủi ro phát triển không phải là sự nới lỏng kỷ cương pháp luật, mà là biểu hiện của một triết lý lập pháp hiện đại, trong đó pháp luật vừa bảo vệ công lý, vừa kiến tạo động lực phát triển.

Rủi ro phát triển là một hiện tượng tất yếu của nền kinh tế đổi mới sáng tạo

Mọi bước tiến lớn của nhân loại đều bắt đầu từ những điều chưa từng có tiền lệ. Không một phát minh khoa học, không một công nghệ đột phá, không một mô hình kinh doanh mới hay một cuộc cải cách thể chế sâu rộng nào được hình thành trong điều kiện tuyệt đối chắc chắn về thành công.

Đổi mới sáng tạo, xét đến cùng, chính là quá trình bước vào vùng chưa biết. Mà đã là vùng chưa biết thì luôn tồn tại khả năng thành công và khả năng thất bại. Rủi ro vì thế không phải là hiện tượng bất thường của phát triển. Rủi ro là thuộc tính tự nhiên của phát triển.

Trong nền kinh tế công nghiệp truyền thống, giá trị chủ yếu được tạo ra từ việc khai thác các nguồn lực hữu hình như đất đai, vốn và lao động. Ngược lại, trong nền kinh tế tri thức, giá trị ngày càng được tạo ra từ tri thức, dữ liệu, công nghệ, mô hình quản trị và năng lực đổi mới. Những nguồn lực này không thể phát huy hiệu quả nếu mọi quyết định đều phải tuyệt đối an toàn.

Một doanh nghiệp không thể tạo ra sản phẩm mới nếu không chấp nhận khả năng thất bại của nghiên cứu và phát triển. Một nhà khoa học không thể tạo ra phát minh nếu mọi thử nghiệm đều phải bảo đảm thành công. Một cơ quan nhà nước cũng không thể cải cách mạnh mẽ nếu mọi sáng kiến đều chỉ được thực hiện sau khi đã có đầy đủ tiền lệ và không còn bất kỳ rủi ro nào. Điều đó có nghĩa là phát triển luôn đòi hỏi xã hội phải chấp nhận một mức độ rủi ro nhất định.

Vấn đề không phải là loại bỏ rủi ro. Điều đó là bất khả thi. Vấn đề là nhận diện đúng rủi ro, quản trị được rủi ro và phân bổ hợp lý chi phí của rủi ro. Đây cũng là điểm khác biệt căn bản giữa tư duy quản trị truyền thống và quản trị hiện đại. Quản trị truyền thống thường hướng tới mục tiêu tránh rủi ro bằng mọi giá. Trong khi đó, quản trị hiện đại coi rủi ro là một yếu tố tất yếu của quá trình phát triển. Điều cần làm không phải là triệt tiêu rủi ro, mà là xây dựng các thiết chế để nhận diện, lượng hóa, kiểm soát và học hỏi từ rủi ro.

Trong quản trị doanh nghiệp, điều này được thực hiện thông qua các hệ thống quản trị rủi ro. Trong khoa học và công nghệ, đó là các cơ chế thử nghiệm, đánh giá và điều chỉnh liên tục. Trong đầu tư, đó là việc đa dạng hóa danh mục và phân tán rủi ro. Còn trong quản trị quốc gia, điều đó phải được phản ánh ngay trong tư duy lập pháp.

Nói cách khác, một Nhà nước hướng tới đổi mới sáng tạo không thể xây dựng pháp luật trên giả định rằng mọi quyết định đúng đều sẽ thành công và mọi thất bại đều bắt nguồn từ lỗi của con người. Một hệ thống pháp luật được thiết kế trên giả định đó sẽ vô tình tạo ra một môi trường mà ở đó người ta học cách tránh trách nhiệm nhiều hơn là học cách tạo ra giá trị.

Đó cũng là lý do vì sao nhiều quốc gia đã chuyển từ tư duy "không để xảy ra rủi ro" sang tư duy "quản trị rủi ro". Sự thay đổi này không làm giảm yêu cầu về trách nhiệm, mà làm cho trách nhiệm trở nên hợp lý hơn. Người ta không đánh giá một quyết định chỉ bằng kết quả cuối cùng, mà còn đánh giá bằng chất lượng của quá trình ra quyết định: liệu người có trách nhiệm đã hành động đúng thẩm quyền, dựa trên thông tin đầy đủ, đã nhận diện và cân nhắc các rủi ro có thể dự báo, đã lựa chọn phương án hợp lý nhất trong những điều kiện mà họ có tại thời điểm đó hay chưa.

Đó cũng chính là nền tảng để xây dựng một chính sách hình sự phù hợp với nền kinh tế đổi mới sáng tạo. Bởi nếu pháp luật không phân biệt được giữa thất bại của một quyết định ngay tình với hậu quả của một hành vi vụ lợi, thì chính pháp luật sẽ trở thành một nhân tố làm gia tăng tâm lý sợ trách nhiệm và làm suy giảm động lực phát triển.

Sai lầm lớn nhất là đánh đồng rủi ro, sai sót và tội phạm

Trong tư duy pháp lý truyền thống, câu hỏi thường được đặt ra là: Có vi phạm hay không? Đó là một câu hỏi cần thiết, nhưng trong bối cảnh phát triển hiện nay, như vậy là chưa đủ. Trước khi trả lời có vi phạm hay không, pháp luật cần trả lời một câu hỏi quan trọng hơn: Bản chất của hành vi đó là gì? Đây chính là điểm khởi đầu của một tư duy lập pháp hiện đại.

Trên thực tế, những hành vi gây ra thiệt hại cho Nhà nước, doanh nghiệp hoặc xã hội không phải lúc nào cũng có cùng bản chất. Có những hành vi xuất phát từ tham nhũng, vụ lợi hoặc cố ý làm trái. Có những hành vi phát sinh từ sự cẩu thả, thiếu năng lực hoặc thiếu trách nhiệm. Có những trường hợp bắt nguồn từ khoảng trống, sự chồng chéo hoặc lạc hậu của hệ thống pháp luật. Và cũng có những trường hợp đơn thuần là kết quả của những rủi ro khách quan vốn gắn liền với hoạt động đầu tư, nghiên cứu khoa học và đổi mới sáng tạo. Nếu tất cả những hiện tượng đó đều được nhìn nhận bằng cùng một lăng kính pháp lý, thì hệ quả không chỉ là thiếu công bằng trong xử lý trách nhiệm, mà còn làm suy giảm năng lực phát triển của cả nền kinh tế.

Vì vậy, theo chúng tôi, một hệ thống pháp luật hiện đại trước hết phải có năng lực phân loại. Năng lực ấy không chỉ thể hiện ở việc xác định có hay không có hành vi vi phạm, mà quan trọng hơn là xác định đúng bản chất của hành vi để lựa chọn đúng công cụ pháp lý. Đó là sự khác biệt giữa trừng phạt và quản trị; giữa xử lý hậu quả và kiến tạo phát triển; giữa một hệ thống pháp luật chỉ mạnh về cưỡng chế với một hệ thống pháp luật đủ trưởng thành để vừa bảo vệ công lý, vừa nuôi dưỡng động lực đổi mới.

Không hình sự hóa rủi ro phát triển - Một triết lý lập pháp của nhà nước kiến tạo

Nếu rủi ro phát triển là hiện tượng tất yếu của nền kinh tế đổi mới sáng tạo, và nếu pháp luật cần có năng lực phân loại đúng bản chất của hành vi, thì câu hỏi tiếp theo là: Nhà nước nên lựa chọn triết lý lập pháp nào để vừa bảo đảm công lý, vừa không làm triệt tiêu động lực phát triển?

Đây không còn là vấn đề kỹ thuật lập pháp. Đây là vấn đề thuộc về triết lý của Nhà nước pháp quyền trong một nền kinh tế hướng tới đổi mới sáng tạo.

Trong cách tiếp cận truyền thống, pháp luật thường được nhìn nhận chủ yếu như một công cụ duy trì trật tự xã hội. Chức năng nổi bật của pháp luật là xác lập các chuẩn mực ứng xử, phát hiện hành vi vi phạm và áp dụng chế tài tương ứng. Cách tiếp cận này đặc biệt phù hợp trong bối cảnh nền kinh tế vận hành tương đối ổn định, nơi các quan hệ xã hội đã được dự liệu khá đầy đủ và đổi mới không phải là động lực chủ yếu của tăng trưởng.

Tuy nhiên, khi nền kinh tế chuyển sang dựa nhiều hơn vào khoa học, công nghệ, dữ liệu, đổi mới sáng tạo và khu vực kinh tế tư nhân, pháp luật phải đảm nhận thêm một sứ mệnh mới.

Đó là kiến tạo điều kiện cho phát triển. Nói cách khác, pháp luật không chỉ phải ngăn ngừa cái xấu, mà còn phải nuôi dưỡng cái mới. Đó là điểm gặp nhau giữa Nhà nước pháp quyền và Nhà nước kiến tạo. Nhà nước pháp quyền bảo đảm rằng mọi quyền lực đều bị kiểm soát và mọi hành vi vi phạm đều phải chịu trách nhiệm trước pháp luật. Nhà nước kiến tạo bảo đảm rằng mọi nguồn lực hợp pháp đều có cơ hội được phát huy và mọi sáng kiến vì lợi ích chung đều có không gian để phát triển.

Hai mục tiêu này không đối lập. Ngược lại, chúng bổ sung cho nhau. Một Nhà nước kiến tạo mà thiếu pháp quyền sẽ dẫn đến tùy tiện và lạm quyền. Một Nhà nước pháp quyền mà không có tư duy kiến tạo rất dễ rơi vào tình trạng coi việc tránh rủi ro quan trọng hơn việc tạo ra giá trị. Bởi vậy, thước đo của một hệ thống pháp luật hiện đại không phải là xử lý được bao nhiêu người, cũng không phải là giảm xử lý bao nhiêu người.

Thước đo quan trọng hơn là hệ thống pháp luật đó có lựa chọn đúng công cụ pháp lý cho đúng bản chất của từng hành vi hay không. Không phải mọi thiệt hại đều cần đến công cụ hình sự. Có những trường hợp cần được xử lý nghiêm minh bằng chế tài hình sự vì có tham nhũng, vụ lợi hoặc cố ý xâm hại lợi ích công. Có những trường hợp cần cá thể hóa trách nhiệm thông qua các chế tài hành chính, dân sự hoặc kỷ luật. Có những trường hợp cần được giải quyết bằng việc sửa đổi pháp luật, bởi nguyên nhân nằm ở sự chồng chéo hoặc lạc hậu của thể chế. Và cũng có những trường hợp điều cần làm không phải là tìm người để xử lý, mà là tìm nguyên nhân để học hỏi, hoàn thiện quy trình quản trị rủi ro và nâng cao năng lực ra quyết định.

Đó chính là ý nghĩa của nguyên tắc không hình sự hóa rủi ro phát triển.

Cần nhấn mạnh rằng nguyên tắc này hoàn toàn không đồng nghĩa với việc dung túng sai phạm hay nới lỏng kỷ cương pháp luật. Ngược lại, chỉ khi phân biệt rõ giữa rủi ro khách quan với hành vi vụ lợi thì pháp luật mới có thể xử lý nghiêm minh và chính xác hơn đối với tham nhũng và lợi ích nhóm. Một nền pháp quyền mạnh không phải là nền pháp quyền hình sự hóa nhiều nhất. Đó là nền pháp quyền có khả năng xác định đúng ranh giới giữa điều cần trừng phạt và điều cần khuyến khích.

Ranh giới ấy càng rõ, niềm tin vào pháp luật càng lớn. Người có động cơ trong sáng sẽ yên tâm hành động. Người có ý định lợi dụng pháp luật sẽ khó tìm được khoảng trống để trốn tránh trách nhiệm. Theo nghĩa đó, "không hình sự hóa rủi ro phát triển" không phải là một chính sách hình sự đơn lẻ. Đó là một triết lý lập pháp. Triết lý ấy khẳng định rằng pháp luật không chỉ bảo vệ trật tự của xã hội hiện tại, mà còn phải tạo dựng năng lực phát triển của xã hội trong tương lai. Một hệ thống pháp luật trưởng thành không chỉ được đo bằng năng lực cưỡng chế. Nó còn được đo bằng năng lực phân loại. Đó là khả năng nhận diện đúng bản chất của hành vi để lựa chọn đúng công cụ pháp lý, đúng mức độ trách nhiệm và đúng mục tiêu quản trị.

Nếu coi "kiểm soát quyền lực" là linh hồn của Nhà nước pháp quyền, thì "phân loại đúng bản chất hành vi" chính là phương thức để Nhà nước kiến tạo thực hiện sứ mệnh phát triển mà vẫn giữ vững công lý. Đó cũng là triết lý lập pháp mà Việt Nam cần từng bước hình thành trong quá trình xây dựng một nền kinh tế đổi mới sáng tạo và hội nhập sâu rộng.

Dự thảo Nghị quyết của Quốc hội - Một bước chuyển đúng hướng trong tư duy lập pháp

Nhìn từ góc độ đó, Dự thảo Nghị quyết của Quốc hội về cơ chế, chính sách đặc thù để xử lý vi phạm pháp luật liên quan đến kinh tế nhà nước, kinh tế tư nhân và ứng dụng khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo, chuyển đổi số có ý nghĩa vượt lên trên phạm vi của một văn bản xử lý các vụ việc cụ thể.

Điểm đáng ghi nhận nhất không phải ở các cơ chế miễn, giảm hay tạm hoãn trách nhiệm hình sự. Điểm đáng ghi nhận hơn là dự thảo đã bước đầu tiếp cận theo hướng phân hóa trách nhiệm thay vì xử lý đồng nhất. Tinh thần xuyên suốt của dự thảo là không đánh đồng hành vi tham nhũng, vụ lợi với những trường hợp không có động cơ vụ lợi nhưng phát sinh trong bối cảnh pháp luật còn khoảng trống, còn chồng chéo hoặc trong quá trình thực hiện các hoạt động đổi mới sáng tạo, khoa học và công nghệ.

Dự thảo cũng chuyển trọng tâm từ tư duy chỉ xử lý vi phạm sang kết hợp giữa xử lý trách nhiệm với khắc phục hậu quả, thu hồi tài sản, khơi thông nguồn lực và tiếp tục triển khai các dự án có khả năng mang lại lợi ích cho nền kinh tế. Đó là một hướng tiếp cận phù hợp với yêu cầu phát triển hiện nay.

Tuy nhiên, để tinh thần tiến bộ đó được hiện thực hóa trong thực tiễn, theo chúng tôi vẫn còn một số vấn đề kỹ thuật cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện.

Trước hết, tiêu chí "vì lợi ích chung" cần được cụ thể hóa hơn để tạo cơ sở cho việc áp dụng thống nhất. Một khái niệm có ý nghĩa quyết định đối với trách nhiệm pháp lý nên được nhận diện bằng những dấu hiệu đủ rõ ràng, hạn chế tối đa sự khác biệt trong cách hiểu và cách vận dụng.

Thứ hai, việc đánh giá trách nhiệm cần đặt trong bối cảnh khi quyết định được ban hành, trên cơ sở những thông tin mà người có trách nhiệm đã biết hoặc phải biết tại thời điểm đó. Đây là nguyên tắc quan trọng để tránh việc đánh giá một quyết định bằng những thông tin chỉ xuất hiện sau khi kết quả đã xảy ra.

Thứ ba, quy trình rà soát, đánh giá và xác định các trường hợp thuộc diện áp dụng Nghị quyết cần được hướng dẫn cụ thể hơn, nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch và thống nhất giữa các cơ quan có thẩm quyền.

Những vấn đề này chủ yếu mang tính kỹ thuật lập pháp. Chúng không làm thay đổi tinh thần và định hướng đúng đắn của dự thảo. Ngược lại, nếu tiếp tục được hoàn thiện, Nghị quyết sẽ không chỉ góp phần tháo gỡ những khó khăn trước mắt mà còn tạo tiền đề quan trọng cho việc đổi mới tư duy xây dựng và áp dụng pháp luật trong giai đoạn phát triển mới của đất nước.

Kết luận

Trong mọi thời đại, pháp luật luôn được kỳ vọng là thành trì bảo vệ công lý. Nhưng trong thời đại của đổi mới sáng tạo, pháp luật còn phải trở thành động lực của phát triển. Hai sứ mệnh ấy không hề mâu thuẫn.

Chúng chỉ có thể được thực hiện đồng thời khi pháp luật có đủ năng lực phân biệt giữa cái cần trừng phạt và cái cần khuyến khích; giữa hành vi vụ lợi và rủi ro khách quan; giữa sai sót của cá nhân và bất cập của thể chế. Vì vậy, vấn đề đặt ra không phải là hình sự hóa nhiều hơn hay ít hơn. Cũng không phải là mở rộng hay thu hẹp chính sách khoan hồng. Điều quan trọng hơn là xây dựng được một hệ thống pháp luật có năng lực phân loại.

Một hệ thống pháp luật trưởng thành phải biết lựa chọn đúng công cụ pháp lý cho đúng bản chất của từng hành vi. Đó không chỉ là yêu cầu của kỹ thuật lập pháp. Đó là yêu cầu của quản trị quốc gia hiện đại.

Dự thảo Nghị quyết mà Quốc hội đang xem xét cho thấy Việt Nam đang từng bước chuyển động theo hướng đó. Nếu được tiếp tục hoàn thiện và triển khai hiệu quả, Nghị quyết sẽ không chỉ tháo gỡ những điểm nghẽn của thực tiễn hôm nay. Quan trọng hơn, nó có thể trở thành một dấu mốc trong quá trình hình thành một triết lý lập pháp mới: pháp luật không chỉ giữ gìn trật tự xã hội, mà còn kiến tạo không gian thể chế để khuyến khích đổi mới, giải phóng nguồn lực và nuôi dưỡng khát vọng phát triển.