Từ bồi thường thiệt hại đến bồi hoàn đa dạng sinh học trong pháp luật môi trường Việt Nam

I. Đặt vấn đề

Trong hơn một thập niên gần đây, pháp luật môi trường Việt Nam đã chuyển biến rõ rệt theo hướng tăng cường kiểm soát ô nhiễm, chuẩn hóa cơ chế cấp phép môi trường và hoàn thiện các công cụ xử lý trách nhiệm sau khi thiệt hại hoặc vi phạm môi trường đã xảy ra. Tuy nhiên, sự phát triển của pháp luật theo hướng ô nhiễm - giấy phép - chế tài vẫn để lại một khoảng trống cần nhìn nhận: phần tổn thất đa dạng sinh học còn lại của các dự án được triển khai hợp pháp. Một dự án có thể không xả thải vượt quy chuẩn, đã có báo cáo đánh giá tác động môi trường được phê duyệt, đã thực hiện các biện pháp giảm thiểu theo hồ sơ, nhưng vẫn làm mất sinh cảnh, chia cắt hành lang sinh thái, làm suy giảm nơi cư trú của loài hoặc làm yếu đi những chức năng hệ sinh thái vốn không dễ quy đổi thành thiệt hại tức thời[1].Khoảng trống này dễ nhận thấy trong các dự án ven biển. Khi một dự án cảng biển, du lịch nghỉ dưỡng, điện gió ngoài khơi hoặc hạ tầng ven biển tác động đến rừng ngập mặn, thảm cỏ biển, bãi triều hoặc khu vực sinh sản của thủy sinh, tổn thất không chỉ nằm ở diện tích đất hoặc mặt nước bị chuyển đổi. Giá trị bị ảnh hưởng còn bao gồm chức năng chắn sóng, giữ bùn cát, hấp thụ các-bon xanh, duy trì nguồn giống thủy sản và nâng đỡ sinh kế của cộng đồng ven bờ. Nếu pháp luật chỉ đặt vấn đề dự án có vi phạm quy chuẩn hay không, phần suy giảm chức năng sinh thái có thể bị bỏ ngoài việc đánh giá về mặt pháp lý.

“Bồi hoàn đa dạng sinh học” trong bài viết này được hiểu là nghĩa vụ bù đắp phần tác động bất lợi đáng kể còn lại đối với loài, sinh cảnh, hệ sinh thái hoặc chức năng sinh thái sau khi chủ dự án đã chứng minh việc áp dụng đầy đủ các biện pháp tránh, giảm thiểu và phục hồi. Cách hiểu này cần được phân biệt rõ với hai cơ chế khác. Bồi hoàn không phải bồi thường thiệt hại sau hành vi xâm hại hoặc vi phạm pháp luật. Bồi hoàn cũng không phải khoản đóng góp tự nguyện của doanh nghiệp cho hoạt động bảo tồn. Đó là nghĩa vụ có điều kiện, gắn với quyết định cho phép dự án và với trách nhiệm theo dõi kết quả sinh thái trong vòng đời dự án. Trong các chuẩn mực quốc tế, bồi hoàn đa dạng sinh học chỉ được xem xét ở cuối thang giảm thiểu tác động và thường hướng tới mục tiêu không tổn thất ròng hoặc gia tăng ròng về đa dạng sinh học[2].

Tại Việt Nam, thuật ngữ bồi hoàn đa dạng sinh học chưa được luật hóa thành một chế định độc lập. Luật Đa dạng sinh học năm 2008 có các quy định về cơ sở dữ liệu, nguồn tài chính cho bảo tồn và bồi thường thiệt hại về đa dạng sinh học[3]. Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 thiết lập cơ chế đánh giá tác động môi trường, giấy phép môi trường, ứng phó và phục hồi môi trường sau sự cố, cùng cơ chế bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường[4]. Nghị định số 08/2022/NĐ-CP, đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 05/2025/NĐ-CP và Nghị định số 48/2026/NĐ-CP, tiếp tục là khuôn khổ dưới luật quan trọng về thẩm định, phê duyệt và quản lý sau phê duyệt trong lĩnh vực môi trường[5]. Dù vậy, các quy định này chưa tạo thành một chuỗi nghĩa vụ bắt buộc theo trình tự: tránh tác động, giảm thiểu tác động, phục hồi tại chỗ và bồi hoàn phần tổn thất đa dạng sinh học còn lại.

Bài viết sử dụng phương pháp phân tích pháp lý - chính sách, kết hợp so sánh chức năng một số chuẩn mực quốc tế đã được công bố chính thức về bồi hoàn đa dạng sinh học và BNG. Kinh nghiệm quốc tế không được dùng như khuôn mẫu để sao chép, mà được áp dụng như phép thử để nhận diện những điều kiện tối thiểu nếu Việt Nam muốn thiết kế một cơ chế bồi hoàn đáng tin cậy. Luận điểm trung tâm của bài viết là: Việt Nam chưa nên mở thị trường tín chỉ đa dạng sinh học khi còn thiếu dữ liệu nền, phương pháp đo lường, cơ chế đăng ký, năng lực hậu kiểm và kiểm soát rủi ro xã hội; hướng đi thận trọng hơn là đặt bồi hoàn đa dạng sinh học như một nghĩa vụ pháp lý có điều kiện trong đánh giá tác động môi trường đối với các dự án có rủi ro sinh thái cao.

II. Nhìn nhận pháp lý giữa bồi thường thiệt hại và bồi hoàn đa dạng sinh học

Bồi thường thiệt hại và bồi hoàn đa dạng sinh học có điểm chung là đều nhằm xử lý mất mát môi trường, nhưng chúng không vận hành cùng một hệ thống pháp lý. Bồi thường thiệt hại xuất hiện khi có căn cứ xác định thiệt hại hoặc hành vi xâm hại. Luật Đa dạng sinh học năm 2008 quy định trách nhiệm bồi thường đối với hành vi xâm hại khu bảo tồn, cơ sở bảo tồn đa dạng sinh học, loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ, hành lang đa dạng sinh học và các đối tượng đa dạng sinh học được pháp luật bảo vệ[6]. Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 tiếp cận bồi thường thiệt hại thông qua các quy định về thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường, trách nhiệm yêu cầu bồi thường, xác định thiệt hại và giải quyết bồi thường[7]. Đây là nền tảng quan trọng để xử lý thiệt hại đã xảy ra, nhất là trong trường hợp có vi phạm hoặc có suy thoái môi trường được xác định.

Bồi hoàn đa dạng sinh học lại đặt ra câu hỏi ở thời điểm sớm hơn: trước khi dự án được triển khai, phần tổn thất sinh thái còn lại sau khi tránh, giảm thiểu và phục hồi sẽ được xử lý thế nào. Một dự án gây thiệt hại do vi phạm thì chủ thể vi phạm vẫn phải bồi thường và chịu chế tài; bồi hoàn không thể được dùng để miễn trừ trách nhiệm đó. Ngược lại, một dự án hợp pháp nhưng vẫn để lại tổn thất sinh thái đáng kể cũng không nên được xem là đã “hết trách nhiệm” chỉ vì chưa phát sinh vi phạm. Chính khoảng giữa này làm xuất hiện nhu cầu về bồi hoàn đa dạng sinh học: pháp luật cần buộc chủ dự án tính trước và gánh chịu phần chi phí sinh thái còn lại, thay vì để Nhà nước hoặc cộng đồng xử lý sau. Điểm mấu chốt của bồi hoàn là thang giảm thiểu tác động. Chủ dự án phải chứng minh đã tránh tác động ở mức cao nhất có thể; phần không tránh được phải được giảm thiểu; phần có thể khôi phục phải được phục hồi; chỉ phần tác động bất lợi đáng kể còn lại mới được xem xét bồi hoàn. Nếu trật tự này bị đảo ngược, bồi hoàn sẽ trở thành cơ chế trả tiền để duy trì một thiết kế dự án gây hại. Nếu trật tự này được luật hóa nghiêm túc, bồi hoàn sẽ không làm suy yếu yêu cầu bảo vệ sinh cảnh, mà làm rõ trách nhiệm đối với phần tổn thất không thể tránh khỏi[8].

Để làm rõ sự khác biệt về cấu trúc pháp lý giữa hai cơ chế, có thể khái quát các tiêu chí cốt lõi như Bảng 1 dưới đây.

Bảng 1. Phân biệt bồi thường thiệt hại về đa dạng sinh học và bồi hoàn đa dạng sinh học

Nguồn: Tác giả tổng hợp từ Luật Đa dạng sinh học năm 2008, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 và các chuẩn mực IUCN/BBOP đã phân tích trong bài.

Từ góc nhìn pháp lý, bồi hoàn đa dạng sinh học là một công cụ gây tranh luận. Quan điểm ủng hộ cho rằng, trong điều kiện phát triển hạ tầng, năng lượng, công nghiệp và đô thị, có những tác động còn lại khó loại bỏ hoàn toàn. Nếu pháp luật bỏ qua phần tác động này, chi phí sinh thái bị định giá bằng không trong quyết định đầu tư. Bồi hoàn, khi được thiết kế chặt chẽ, có thể buộc chủ dự án nội hóa chi phí đó, đồng thời huy động nguồn lực cho phục hồi sinh cảnh và nâng cao chất lượng hệ sinh thái[9]. Quan điểm phê phán đặt câu hỏi ngược lại: thiên nhiên có thật sự quy đổi được không. Một hệ sinh thái trưởng thành bị mất hôm nay không thể được cân bằng đơn giản bằng lời hứa trồng mới hoặc phục hồi ở nơi khác. Ngay cả khi cùng diện tích, chất lượng sinh cảnh, thời gian phục hồi, tính kết nối và chức năng sinh thái có thể khác biệt rất lớn. Nhiều nghiên cứu cảnh báo bồi hoàn có thể tạo ra khuyến khích ngược: chủ dự án tập trung vào phương án bù đắp thay vì thay đổi địa điểm, quy mô hoặc công nghệ; cơ quan quản lý chấp nhận tác động vì đã có phương án offset; còn cộng đồng chịu mất sinh kế tại nơi dự án diễn ra trong khi lợi ích bồi hoàn lại nằm ở một địa điểm khác[10].

Vì vậy, phương án hợp lý không phải là phủ nhận bồi hoàn, cũng không phải là thị trường hóa nó ngay lập tức. Cơ chế này chỉ có giá trị nếu được đặt dưới năm giới hạn: chỉ là bước cuối của thang giảm thiểu tác động; không áp dụng cho sinh cảnh hoặc loài không thể thay thế; phải có phương pháp lượng hóa tương thích với từng nhóm hệ sinh thái; phải có bảo đảm tài chính và hậu kiểm dài hạn; và phải có đăng ký công khai và không được biến cam kết bảo tồn đã có thành kết quả bồi hoàn mới. Nói cách khác, bồi hoàn đa dạng sinh học chỉ nên được công nhận khi nó làm tăng trách nhiệm sinh thái của dự án, không phải khi nó làm cho việc gây tổn thất sinh thái trở nên dễ được chấp thuận hơn.

III. Kinh nghiệm quốc tế nhìn từ điều kiện vận dụng tại Việt Nam

Các kinh nghiệm quốc tế có ý nghĩa đối với Việt Nam nếu giải quyết được các vấn đề: điều kiện nào làm cho cơ chế bồi hoàn đáng tin cậy, và điều kiện nào hiện Việt Nam chưa có. Mô hình BNG của Anh cho thấy một yêu cầu định lượng như mức gia tăng ròng 10% chỉ vận hành khi đi kèm phương pháp đo lường, kế hoạch gia tăng đa dạng sinh học[11], đăng ký và nghĩa vụ duy trì kết quả trong thời hạn dài. Việt Nam cần tiếp thu không phải là cơ học áp dụng mức gia tăng 10% như mô hình của Anh. Giá trị tham khảo quan trọng hơn nằm ở yêu cầu thiết lập một hệ thống đo lường đáng tin cậy: nếu không có dữ liệu nền, phương pháp lượng hóa và cơ chế kiểm chứng độc lập, mọi tỷ lệ định lượng đều có nguy cơ chỉ tạo ra cảm giác chính xác về mặt kỹ thuật, trong khi không bảo đảm kết quả bảo tồn thực chất[12].

Kinh nghiệm của Úc nhấn mạnh giới hạn ngược lại. Bồi hoàn môi trường (EO - Environmental offsets) dưới khuôn khổ Đạo luật Bảo vệ môi trường và Bảo tồn đa dạng sinh học năm 1999 (EPBC Act - Environment Protection and Biodiversity Conservation Act) được đặt trong quy trình xem xét tác động đối với các đối tượng được bảo vệ ở cấp liên bang và gắn với điều kiện phê duyệt, giám sát, đánh giá sau phê duyệt[13]. Giá trị tham khảo ở đây là cách coi bồi hoàn như biện pháp sau cùng, không phải giấy phép để biến một tác động không thể chấp nhận thành tác động có thể chấp nhận. Đối với Việt Nam, giá trị tham khảo quan trọng từ kinh nghiệm của Úc không nằm chủ yếu ở các thiết kế kỹ thuật của cơ chế bồi hoàn, mà ở cảnh báo về giới hạn áp dụng công cụ này. Nếu pháp luật không xác định rõ những trường hợp không được bồi hoàn, đặc biệt đối với sinh cảnh hoặc giá trị sinh thái không thể thay thế, bồi hoàn rất dễ bị diễn giải sai thành một phương án thay thế cho nghĩa vụ tránh và bảo vệ sinh cảnh ngay từ đầu.

Chuẩn Performance Standard 6 của Tổ chức Tài chính Quốc tế (International Finance Corporation)cũng đáng chú ý vì nhiều dự án hạ tầng, năng lượng, khai khoáng hoặc công nghiệp ở các quốc gia đang phát triển chịu ảnh hưởng từ điều kiện tài chính của bên cho vay. Chuẩn này đặt bảo tồn đa dạng sinh học trong quản trị rủi ro dự án và yêu cầu áp dụng thang giảm thiểu tác động đối với môi trường sống tự nhiên, trong đó mục tiêu không tổn thất ròng được đặt ra trong một số trường hợp[14]. Kinh nghiệm cho Việt Nam là bồi hoàn không chỉ là một kỹ thuật của luật môi trường. Nó còn liên quan đến khả năng tiếp cận tài chính bền vững, quản trị rủi ro đầu tư và trách nhiệm giải trình của dự án trước nhà nước, cộng đồng và bên cấp vốn. Bên cạnh đó, các chuẩn của Liên minh Bảo tồn Thiên nhiên Quốc tế (IUCN - International Union for Conservation of Nature), Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD - Organisation for Economic Co-operation and Development), Chương trình Doanh nghiệp và Bồi hoàn đa dạng sinh học (BBOP - Business and Biodiversity Offsets Programme) và Nhóm Ngân hàng Thế giới (WBG - World Bank Group) đều gặp nhau ở một điểm: bồi hoàn chỉ đáng tin nếu có tính bổ sung, tương đương sinh thái, lâu dài, minh bạch và giám sát độc lập[15]. Đây là những điều kiện nền này ở Việt Nam vẫn đang trong quá trình hoàn thiện. Chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2030 và kế hoạch triển khai của Bộ Tài nguyên và Môi trường tiếp tục đặt trọng tâm vào kiểm kê, quan trắc, xây dựng cơ sở dữ liệu, chuyển đổi số và tăng cường năng lực quản lý ở cấp tỉnh; điều đó cho thấy chưa thể giả định dữ liệu nền và năng lực hậu kiểm đã đồng đều trên toàn quốc[16]. Vì vậy, phần kinh nghiệm quốc tế được tiếp thu nên là nguyên tắc thiết kế và giới hạn áp dụng, không phải mô hình thị trường hoặc công thức định lượng cụ thể.

Từ những phân tích ở trên, kinh nghiệm quốc tế được rút ra cho Việt Nam là nên đi theo lộ trình nghĩa vụ pháp lý có điều kiện trước, thị trường tín chỉ nếu có chỉ nên là bước sau. Thị trường tín chỉ đa dạng sinh học đòi hỏi đơn vị tín chỉ chuẩn hóa, thông tin đáng tin cậy, cơ chế đăng ký, kiểm toán độc lập, trách nhiệm duy trì kết quả và chế tài. Nếu thiếu các điều kiện này, thị trường dễ tạo ra tín chỉ có hình thức pháp lý nhưng không có giá trị sinh thái tương ứng. Trong bối cảnh hiện nay, pháp luật nên ưu tiên buộc từng dự án có rủi ro cao lập phương án bồi hoàn trong đánh giá tác động môi trường, được thẩm định, công khai, bảo đảm tài chính và hậu kiểm, thay vì mở ngay một không gian giao dịch mà năng lực kiểm soát chưa theo kịp.

IV. Pháp luật Việt Nam hiện hành và khoảng trống pháp lý

Luật Đa dạng sinh học năm 2008 đã có các quy định tiền đề quan trọng cho cơ chế bồi hoàn. Quy định về cơ sở dữ liệu đa dạng sinh học có thể là nền tảng để xác định hiện trạng, theo dõi biến động và kiểm chứng kết quả bồi hoàn; quy định về nguồn tài chính cho bảo tồn có thể tiếp nhận nguồn lực từ nghĩa vụ bồi hoàn nếu được thiết kế đúng mục tiêu; quy định về bồi thường thiệt hại về đa dạng sinh học cho thấy pháp luật đã thừa nhận tổn thất đa dạng sinh học có thể làm phát sinh trách nhiệm pháp lý[17]. Tuy nhiên, các quy định này vẫn nằm trong những cấu trúc riêng rẽ. Chúng chưa xác lập nghĩa vụ bù đắp phần tổn thất sinh thái còn lại của một dự án hợp pháp sau khi đã áp dụng các biện pháp phòng ngừa và phục hồi.

Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 tạo ra điểm tựa thực tế hơn thông qua đánh giá tác động môi trường. Báo cáo đánh giá tác động môi trường đã có yêu cầu nhận diện, dự báo tác động và đề xuất biện pháp giảm thiểu tác động xấu[18]. Đây là vị trí phù hợp nhất để đưa bồi hoàn đa dạng sinh học vào pháp luật, bởi quyết định về địa điểm, quy mô, công nghệ, biện pháp giảm thiểu và trách nhiệm sau phê duyệt đều được xem xét trong cùng một quy trình. Nếu đặt bồi hoàn ra ngoài đánh giá tác động môi trường, cơ chế này sẽ dễ bị tách khỏi quyết định phê duyệt dự án và khó được kiểm soát trong vòng đời dự án.

Nghị định số 08/2022/NĐ-CP và các nghị định sửa đổi, bổ sung đã tiếp tục hoàn thiện quy trình, hồ sơ, thẩm định và quản lý sau phê duyệt trong lĩnh vực môi trường[19]. Tuy vậy, khuôn khổ hiện hành chưa yêu cầu chủ dự án có rủi ro cao phải chứng minh tuần tự việc tránh, giảm thiểu, phục hồi và bồi hoàn phần tổn thất đa dạng sinh học còn lại. Quy định hiện nay cũng chưa có định nghĩa pháp lý về bồi hoàn đa dạng sinh học, chưa có tiêu chí xác định sinh cảnh không được bồi hoàn, chưa có phương pháp lượng hóa tổn thất sinh thái còn lại, chưa có cơ chế bảo đảm tài chính dài hạn, và chưa có hệ thống đăng ký công khai phương án bồi hoàn. Đây không phải là khoảng trống về tên gọi, mà là khoảng trống về cấu trúc trách nhiệm.

Như vậy, khoảng trống lớn nhất nằm ở hậu kiểm. Bồi hoàn đa dạng sinh học không thể được coi là hoàn thành tại thời điểm chủ dự án nộp tiền hoặc cam kết trồng cây. Giá trị sinh thái cần thời gian để phục hồi; nhiều phương án có thể thất bại do chọn sai địa điểm, sai loài, sai kỹ thuật, thiếu chăm sóc hoặc không tính đến áp lực sử dụng đất của cộng đồng. Nghiên cứu về đăng ký công khai cho thấy một cơ chế offset đáng tin cần có dữ liệu minh bạch để xác nhận mục tiêu không tổn thất ròng, tránh tính trùng và cho phép kiểm tra nghĩa vụ theo thời gian[20]. Nếu không có hậu kiểm và chế tài, bồi hoàn sẽ dừng ở lời hứa hành chính thay vì trở thành nghĩa vụ pháp lý có thể cưỡng chế.

V. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật: từ nghĩa vụ trong đánh giá tác động môi trường đến cơ chế hậu kiểm

Trước hết, cần bổ sung định nghĩa pháp lý về bồi hoàn đa dạng sinh học trong Luật Bảo vệ môi trường hoặc Luật Đa dạng sinh học khi sửa đổi. Định nghĩa nên nhấn mạnh bốn yếu tố: đây là nghĩa vụ của chủ dự án; chỉ phát sinh đối với phần tác động bất lợi đáng kể còn lại; chỉ được xem xét sau khi đã áp dụng biện pháp tránh, giảm thiểu và phục hồi; và phải tạo ra kết quả bảo tồn hoặc phục hồi có thể đo lường, kiểm chứng, duy trì trong thời hạn nhất định. Cách định nghĩa này giúp tách bồi hoàn khỏi bồi thường thiệt hại, đồng thời ngăn việc hiểu bồi hoàn như một khoản phí để được tác động đến sinh cảnh.

Thứ hai, cần luật hóa thang giảm thiểu tác động đối với đa dạng sinh học trong quy trình đánh giá tác động môi trường. Đối với dự án thuộc nhóm có rủi ro cao, báo cáo đánh giá tác động môi trường phải có mục riêng về đa dạng sinh học. Mục này không nên chỉ mô tả hiện trạng, mà phải chứng minh theo trình tự: phương án nào đã được xem xét để tránh tác động; vì sao tác động còn lại không thể tránh; biện pháp nào được áp dụng để giảm thiểu; phần nào có thể phục hồi tại chỗ; và phần nào thật sự là tổn thất còn lại cần bồi hoàn. Nếu chủ dự án không chứng minh được các bước này, cơ quan thẩm định không nên chấp nhận phương án bồi hoàn.

Thứ ba, phạm vi áp dụng phải hẹp và có thứ tự ưu tiên. Trong giai đoạn đầu, bồi hoàn đa dạng sinh học không nên áp dụng đại trà cho mọi dự án có đánh giá tác động môi trường. Đối tượng phù hợp là các dự án có nguy cơ tác động đáng kể đến khu bảo tồn, hành lang đa dạng sinh học, rừng tự nhiên, rừng ngập mặn, đất ngập nước, thảm cỏ biển, rạn san hô, bãi triều, nơi cư trú hoặc khu vực sinh sản của loài nguy cấp, quý, hiếm, hoặc khu vực có chức năng sinh thái quan trọng đối với cộng đồng. Phạm vi hẹp giúp tránh biến bồi hoàn thành thủ tục hành chính mới, đồng thời tập trung nguồn lực quản lý vào nơi rủi ro sinh thái cao nhất.

Thứ tư, phải quy định tiêu chí loại trừ, tức những trường hợp không được bồi hoàn. Nếu dự án gây tác động đến sinh cảnh không thể thay thế, khu vực có loài ở ngưỡng tuyệt chủng cục bộ, lõi khu bảo tồn hoặc giá trị sinh thái mà khoa học chưa đủ cơ sở để phục hồi tương đương, phương án pháp lý không phải là cho phép dự án kèm bồi hoàn, mà là từ chối, thay đổi địa điểm, giảm quy mô hoặc thay đổi công nghệ. Tiêu chí loại trừ là hàng rào quan trọng nhất để bồi hoàn không trở thành “giấy phép gây tổn hại thiên nhiên”.

Thứ năm, cần xây dựng phương pháp lượng hóa theo từng nhóm hệ sinh thái thay vì áp dụng một chỉ số chung cho mọi trường hợp. Giai đoạn thí điểm có thể bắt đầu với rừng ngập mặn, đất ngập nước ven biển, thảm cỏ biển, rạn san hô và sinh cảnh của một số loài nguy cấp. Phương pháp lượng hóa nên kết hợp tối thiểu năm nhóm tiêu chí: diện tích bị ảnh hưởng; chất lượng sinh cảnh; mức độ hiếm hoặc đặc thù của sinh cảnh; vai trò kết nối sinh thái; và hệ số rủi ro theo thời gian phục hồi. Cách tính này không cần quá phức tạp ngay từ đầu, nhưng phải đủ để phân biệt giữa việc mất một diện tích sinh cảnh nghèo chức năng với việc mất một sinh cảnh nhỏ nhưng có vai trò sinh sản, di cư hoặc duy trì nguồn giống.

Thứ sáu, nghĩa vụ bồi hoàn phải gắn với bảo đảm tài chính. Chủ dự án không nên chỉ cam kết thực hiện phương án bồi hoàn mà không có nguồn lực được phong tỏa hoặc bảo lãnh. Pháp luật có thể yêu cầu ký quỹ, bảo lãnh ngân hàng, quỹ phục hồi chuyên biệt hoặc cơ chế thanh toán theo giai đoạn dựa trên kết quả sinh thái. Khoản bảo đảm này không nên hòa chung vào ngân sách mà phải gắn với mục tiêu bồi hoàn đã được phê duyệt. Nếu chủ dự án không thực hiện hoặc phương án thất bại, nguồn bảo đảm được sử dụng để thực hiện biện pháp thay thế hoặc phục hồi bổ sung.

Thứ bảy, cần thiết lập đăng ký công khai về bồi hoàn đa dạng sinh học. Đăng ký này nên ghi nhận dự án gây tác động, loại tổn thất còn lại, địa điểm bồi hoàn, mục tiêu sinh thái, thời hạn duy trì, chủ thể chịu trách nhiệm, đơn vị giám sát, kết quả kiểm tra định kỳ và tình trạng hoàn thành nghĩa vụ. Đăng ký công khai có ba chức năng: giúp cơ quan quản lý tránh tính trùng; giúp cộng đồng và giới khoa học giám sát; và tạo bằng chứng để xử lý nếu phương án bồi hoàn không đạt kết quả. Thiếu đăng ký công khai, cơ chế bồi hoàn sẽ rất khó phân biệt với các cam kết bảo tồn tự nguyện hoặc các hoạt động phục hồi đã có từ trước. Về chủ thể vận hành, trong giai đoạn đầu nên giao Bộ Nông nghiệp và Môi trường quản lý thống nhất cơ sở đăng ký ở cấp quốc gia, liên thông với hệ thống thông tin môi trường và Cơ sở dữ liệu về đa dạng sinh học quốc gia; đồng thời quy định cơ quan chuyên môn cấp tỉnh có trách nhiệm cập nhật hồ sơ của dự án thuộc thẩm quyền. Tổ chức khoa học, tổ chức xã hội - nghề nghiệp và cộng đồng không nên thay thế vai trò quản lý nhà nước, nhưng cần được quyền khai thác dữ liệu công khai và tham gia giám sát độc lập. Cơ chế tiếp cận thông tin nên được thiết kế theo hướng công khai chủ động trên cổng thông tin điện tử đối với các nội dung không thuộc trường hợp hạn chế tiếp cận, đồng thời bảo đảm quyền yêu cầu cung cấp thông tin theo Luật Tiếp cận thông tin năm 2026[21].

Thứ tám, cần kiểm soát rủi ro dịch chuyển địa lý của hoạt động bồi hoàn. Việc tạo ra giá trị sinh thái ở địa phương B không tự động bù đắp được phần dịch vụ hệ sinh thái mà cộng đồng ở địa phương A đã mất, nhất là đối với rừng ngập mặn, bãi triều, thảm cỏ biển hoặc sinh cảnh gắn trực tiếp với chức năng chắn sóng, chống xói lở, nguồn lợi thủy sản và sinh kế. Vì vậy, pháp luật nên thiết lập nguyên tắc ưu tiên về không gian theo chức năng sinh thái: trước hết bồi hoàn tại khu vực chịu tác động hoặc trong cùng vùng sinh thái, lưu vực hay không gian biển có liên hệ chức năng; nếu không khả thi, có thể ưu tiên địa điểm trong cùng tỉnh nhưng chỉ khi vẫn bảo đảm tương đương sinh thái và dịch vụ hệ sinh thái; bồi hoàn ngoài tỉnh hoặc ngoài vùng sinh thái chỉ được chấp nhận khi chủ dự án chứng minh được tính tương đương sinh thái, lý do không thể thực hiện gần nơi tác động, tác động phân phối đối với cộng đồng và lợi ích bảo tồn cao hơn của phương án thay thế. Quyết định chấp thuận bồi hoàn ngoài địa bàn cần có tham vấn cộng đồng chịu tác động và công khai lý do lựa chọn địa điểm[22].

Thứ chín, cần quy định hậu quả pháp lý khi bồi hoàn thất bại. Nếu kết quả bồi hoàn không đạt chỉ tiêu sau thời hạn được phê duyệt, chủ dự án phải bổ sung biện pháp, tăng nguồn lực, kéo dài thời gian duy trì hoặc thực hiện phương án thay thế. Nếu chủ dự án cung cấp sai dữ liệu hiện trạng, tính sai tổn thất hoặc dùng cùng một hoạt động phục hồi cho nhiều nghĩa vụ khác nhau, hành vi đó cần được xử lý như vi phạm pháp luật môi trường. Chỉ khi có hậu quả pháp lý cụ thể, bồi hoàn đa dạng sinh học mới vượt qua tình trạng cam kết chính sách đẹp nhưng thiếu khả năng cưỡng chế.

Lộ trình thể chế hóa nên đi theo ba bước. Ngắn hạn, cơ quan có thẩm quyền ban hành hướng dẫn kỹ thuật về thang giảm thiểu tác động, nhận diện tổn thất còn lại, tiêu chí sinh cảnh nhạy cảm và cấu trúc phương án bồi hoàn trong báo cáo đánh giá tác động môi trường. Trung hạn, sửa đổi văn bản hướng dẫn Luật Bảo vệ môi trường để bổ sung yêu cầu phương án bồi hoàn đối với một số nhóm dự án rủi ro cao, gắn với trách nhiệm sau phê duyệt và báo cáo giám sát. Dài hạn, sửa Luật Bảo vệ môi trường và Luật Đa dạng sinh học để luật hóa định nghĩa, nguyên tắc, phạm vi áp dụng, tiêu chí loại trừ, bảo đảm tài chính, đăng ký công khai và chế tài. Lộ trình này chậm hơn thị trường hóa tín chỉ, nhưng phù hợp hơn với điều kiện dữ liệu, năng lực thực thi và yêu cầu kiểm soát xã hội ở Việt Nam.

Về tác động chính sách, cơ chế được đề xuất tạo ra cả lợi ích và chi phí. Đối với Nhà nước, bồi hoàn giúp chuyển quản lý môi trường từ phản ứng sau thiệt hại sang quản trị rủi ro sinh thái theo vòng đời dự án, nhưng đòi hỏi năng lực dữ liệu, thẩm định và hậu kiểm cao hơn. Đối với doanh nghiệp, bồi hoàn làm tăng chi phí chuẩn bị dự án và chi phí tuân thủ, nhưng cũng tạo động lực lựa chọn địa điểm, quy mô và công nghệ ít gây tổn hại hơn ngay từ đầu. Đối với cộng đồng, bồi hoàn chỉ có ý nghĩa nếu phục hồi sinh thái gắn với sinh kế, dịch vụ hệ sinh thái và quyền được tham vấn; nếu thiếu công khai, nó có thể biến thành cơ chế dịch chuyển tổn thất từ nơi phát triển sang nơi bồi hoàn. Vì vậy, tính hợp lý của chính sách không nằm ở việc đặt thêm nghĩa vụ cho chủ dự án, mà ở việc thiết kế nghĩa vụ đó đủ cụ thể để đo được, đủ minh bạch để giám sát được và đủ ràng buộc để cưỡng chế được.

VI. Kết luận

Việt Nam hiện chưa có chế định đầy đủ về bồi hoàn đa dạng sinh học. Các quy định về đánh giá tác động môi trường, cơ sở dữ liệu đa dạng sinh học, tài chính bảo tồn và bồi thường thiệt hại đã tạo ra những tiền đề quan trọng, nhưng chưa hình thành một chuỗi nghĩa vụ xử lý phần tổn thất đa dạng sinh học còn lại của dự án hợp pháp. Khoảng trống này không chỉ là thiếu một thuật ngữ pháp lý; nó là khoảng trống trong cách pháp luật phân bổ chi phí sinh thái của phát triển.

Bài viết cho rằng lựa chọn phù hợp với Việt Nam hiện nay không phải là hình thành ngay thị trường tín chỉ đa dạng sinh học. Thị trường đòi hỏi dữ liệu nền, phương pháp tính, hệ thống đăng ký, cơ chế chống trùng lặp, kiểm toán độc lập và trách nhiệm pháp lý dài hạn. Khi các điều kiện đó chưa sẵn sàng, thị trường có thể tạo ra vẻ chính xác và thân thiện môi trường nhưng không tạo ra kết quả bảo tồn thực chất. Lựa chọn hợp lý hơn là thiết kế bồi hoàn đa dạng sinh học như một nghĩa vụ pháp lý có điều kiện trong đánh giá tác động môi trường: áp dụng trước cho dự án có rủi ro cao, có tiêu chí loại trừ, có phương pháp lượng hóa theo nhóm hệ sinh thái, có bảo đảm tài chính, có đăng ký công khai, có giám sát độc lập và có chế tài khi không đạt kết quả. Phương án bồi hoàn cũng cần ưu tiên không gian gần nơi chịu tác động; việc dịch chuyển liên vùng chỉ nên được chấp nhận khi có căn cứ về tương đương sinh thái, lợi ích bảo tồn và tác động đối với cộng đồng. Nếu được thiết kế nghiêm túc, bồi hoàn đa dạng sinh học có thể giúp pháp luật môi trường Việt Nam chuyển từ tư duy kiểm soát ô nhiễm sang tư duy bảo vệ giá trị sinh thái của tự nhiên. Ngược lại, nếu được thiết kế vội vàng, thiếu dữ liệu và thiếu giám sát, nó có thể trở thành cơ chế hợp thức hóa tổn thất sinh thái. Vì vậy, giá trị của bồi hoàn không nằm ở việc đặt tên cho một công cụ mới, mà nằm ở khả năng buộc mọi quyết định phát triển có rủi ro cao phải trả lời những câu hỏi pháp lý cụ thể: phần thiên nhiên không thể tránh mất đi sẽ được bù đắp bằng giá trị sinh thái nào, tại địa điểm nào, trong thời hạn bao lâu, bằng nguồn lực nào, được ai giám sát và ai chịu trách nhiệm nếu lời hứa bù đắp không thành sự thật.

* Thạc sĩ, Trường Đại học Luật, Đại học Huế. Email: hanhnt@hul.edu.vn

** Thạc sĩ, Trường Đại học Luật, Đại học Huế. Email: linhnhk@hul.edu.vn

[1] Luật Bảo vệ môi trường số 55/2014/QH13, ngày 23 tháng 06 năm 2014, Điều 18-28, Điều 162-165; Luật Bảo vệ môi trường số 72/2020/QH14, ngày 17 tháng 11 năm 2020, Điều 30-35, Điều 39-48, Điều 130-135; Nghị định số 08/2022/NĐ-CP, ngày 10 tháng 01 năm 2022, quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường, được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 05/2025/NĐ-CP, ngày 06 tháng 01 năm 2025, và Nghị định số 48/2026/NĐ-CP, ngày 29 tháng 01 năm 2026.

[2] International Union for Conservation of Nature (IUCN), IUCN Policy on Biodiversity Offsets, Gland, Switzerland, 2016, pp. 1–3; Joseph W. Bull, K. Blake Suttle, Ascelin Gordon, Navinder J. Singh & E.J. Milner-Gulland, Biodiversity Offsets in Theory and Practice, Oryx, Vol. 47, No. 3, 2013, pp. 370–373.

[3] Luật Đa dạng sinh học số 20/2008/QH12, ngày 13 tháng 11 năm 2008; bản hiện hành được hợp nhất tại Văn bản hợp nhất số 73/VBHN-VPQH, ngày 25 tháng 3 năm 2026, Điều 71, Điều 73, Điều 75.

[4] Luật Bảo vệ môi trường số 72/2020/QH14, ngày 17 tháng 11 năm 2020, được sửa đổi, bổ sung bởi Luật số 146/2025/QH15, ngày 11 tháng 12 năm 2025, Điều 30-35, Điều 39-48, Điều 126, Điều 130-135.

[5] Nghị định số 08/2022/NĐ-CP; Nghị định số 05/2025/NĐ-CP; Nghị định số 48/2026/NĐ-CP.

[6] Luật Đa dạng sinh học năm 2008, Điều 75.

[7] Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, Điều 130-135.

[8] Bruce A. McKenney & Joseph M. Kiesecker, Policy Development for Biodiversity Offsets: A Review of Offset Frameworks, Environmental Management, Vol. 45, No. 1, 2010, pp. 166–171; Business and Biodiversity Offsets Programme (BBOP), Standard on Biodiversity Offsets, Forest Trends, 2012, pp. 10–13.

[9] International Union for Conservation of Nature (IUCN), IUCN Policy on Biodiversity Offsets, Gland, Switzerland, 2016, pp. 1–3; World Bank Group, Biodiversity Offsets: A User Guide, Washington, D.C., 2016, pp. 10–15, 31–33.

[10] Martine Maron, Ascelin Gordon, Brendan G. Mackey, Hugh P. Possingham & James E.M. Watson, Conservation: Stop Misuse of Biodiversity Offsets, Nature, Vol. 523, 401-403 (2015); Ascelin Gordon, Joseph W. Bull, Chris Wilcox & Martine Maron, Perverse Incentives Risk Undermining Biodiversity Offset Policies, Journal of Applied Ecology, Vol. 52, No. 2, 532-537 (2015).

[11] Department for Environment, Food & Rural Affairs, Understanding Biodiversity Net Gain, GOV.UK, (21/02/2023), https://www.gov.uk/guidance/understanding-biodiversity-net-gain; United Kingdom, Town and Country Planning Act 1990, Schedule 7A; United Kingdom, Environment Act 2021, Schedule 14.

[12] Department for Environment, Food & Rural Affairs, Biodiversity Net Gain, GOV.UK (14/02/2024), https://www.gov.uk/guidance/biodiversity-net-gain; Department for Environment, Food & Rural Affairs, Statutory Biodiversity Metric Tools and Guides, GOV.UK (29/11/2023), https://www.gov.uk/government/publications/statutory-biodiversity-metric-tools-and-guides.

[13] Australian Government, Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999 Environmental Offsets Policy, 6-11 (2012), https://www.dcceew.gov.au/sites/default/files/documents/offsets-policy_2.pdf.

[14] International Finance Corporation, Performance Standard 6: Biodiversity Conservation and Sustainable Management of Living Natural Resources, paras. 6-8, 13-19 (2012).

[15] International Union for Conservation of Nature (IUCN), IUCN Policy on Biodiversity Offsets, Gland, Switzerland, 2016, pp. 1–3; Organisation for Economic Co-operation and Development, Biodiversity Offsets: Effective Design and Implementation, OECD Publishing, Paris, 2016, pp. 87–110; Business and Biodiversity Offsets Programme (BBOP), Standard on Biodiversity Offsets, Forest Trends, Washington, D.C., 2012, pp. 10–13; World Bank Group, Biodiversity Offsets: A User Guide, Washington, D.C., 2016, pp. 10–15, 28–34.

[16] Thủ tướng Chính phủ, Quyết định số 149/QĐ-TTg ngày 28 tháng 01 năm 2022 phê duyệt Chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050; Bộ Tài nguyên và Môi trường, Quyết định số 3220/QĐ-BTNMT ngày 23 tháng 11 năm 2022 ban hành Kế hoạch thực hiện Quyết định số 149/QĐ-TTg, các nhiệm vụ về tăng cường năng lực quản lý và điều tra, quan trắc, xây dựng cơ sở dữ liệu đa dạng sinh học.

[17] Luật Đa dạng sinh học năm 2008, Điều 71, Điều 73, Điều 75.

[18] Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, Điều 30-35.

[19] Nghị định số 08/2022/NĐ-CP; Nghị định số 05/2025/NĐ-CP; Nghị định số 48/2026/NĐ-CP.

[20] Heini Kujala et al., Credible Biodiversity Offsetting Needs Public National Registers to Confirm No Net Loss, One Earth, Vol. 5, No. 6, 650, 651-657 (2022).

[21] Văn phòng Quốc hội, Văn bản hợp nhất số 73/VBHN-VPQH ngày 25 tháng 3 năm 2026 hợp nhất Luật Đa dạng sinh học, Điều 71; Quốc hội, Luật Bảo vệ môi trường số 72/2020/QH14 ngày 17 tháng 11 năm 2020, được sửa đổi, bổ sung bởi Luật số 146/2025/QH15 ngày 11 tháng 12 năm 2025, Điều 114–115; Quốc hội, Luật Tiếp cận thông tin số 01/2026/QH16 ngày 23 tháng 4 năm 2026, điểm p khoản 1 Điều 17, Điều 18 và Điều 23.

[22] Organisation for Economic Co-operation and Development, Biodiversity Offsets: Effective Design and Implementation, OECD Publishing, Paris, 2016, pp. 94–95; Anna-Kaisa Tupala, Suvi Huttunen & Panu Halme, Social impacts of biodiversity offsetting: A review, Biological Conservation, Vol. 267, 2022, 109431, DOI: 10.1016/j.biocon.2021.109431; International Union for Conservation of Nature (IUCN), IUCN Policy on Biodiversity Offsets, 2016, mục 7–8.