Việt Nam đang đứng trước yêu cầu đổi mới mạnh mẽ phương thức tổ chức và vận hành quyền lực công. Phân cấp, phân quyền được đẩy mạnh; bộ máy được sắp xếp theo hướng tinh gọn; chuyển đổi số làm thay đổi cách thức cung ứng dịch vụ công; người dân và doanh nghiệp ngày càng đòi hỏi cao hơn về tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và hiệu quả thực chất. Trong bối cảnh đó, chuyển từ tư duy quản lý nhà nước sang tư duy quản trị quốc gia không còn chỉ là sự thay đổi về thuật ngữ, mà là sự thay đổi căn bản về cách Nhà nước nhận diện vấn đề, sử dụng quyền lực và chịu trách nhiệm trước xã hội.
Tuy nhiên, trong hoạt động lập pháp, dấu ấn của tư duy quản lý vẫn còn khá đậm nét. Không ít dự án luật được khởi đầu từ nhu cầu bổ sung công cụ cho cơ quan quản lý; khi phát sinh rủi ro, phản ứng thường thấy là tăng thêm điều kiện, thủ tục và tầng nấc phê duyệt. Mỗi cơ quan có thể xây dựng một khuôn khổ tương đối hợp lý trong phạm vi mình phụ trách, nhưng khi các khuôn khổ ấy cùng tác động lên người dân và doanh nghiệp, chúng có thể tạo thành một hệ thống chồng chéo, tốn kém và khó vận hành.
Bởi vậy, khi đất nước chuyển sang nền quản trị quốc gia hiện đại, pháp luật không thể tiếp tục chỉ được nhìn nhận như công cụ để Nhà nước quản lý các đối tượng. Pháp luật phải trở thành nền tảng của một trật tự thể chế có khả năng bảo vệ quyền, kiểm soát quyền lực, điều phối hành động, giải phóng nguồn lực và tạo ra kết quả phát triển. Đó chính là nội dung cốt lõi của một triết lý lập pháp mới.
Từ quản lý nhà nước đến quản trị quốc gia: sự thay đổi của hệ quy chiếu
Quản lý nhà nước là hoạt động thực thi quyền lực công nhằm duy trì trật tự, bảo đảm pháp luật được tuân thủ và tổ chức thực hiện các mục tiêu đã xác định. Chủ thể trung tâm là các cơ quan nhà nước; công cụ chủ yếu là pháp luật, kế hoạch, mệnh lệnh hành chính, cấp phép, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm. Quan hệ quản lý về cơ bản là quan hệ theo chiều dọc giữa chủ thể có thẩm quyền và đối tượng có nghĩa vụ chấp hành.
Quản lý nhà nước là chức năng thiết yếu, không thể thay thế. Không có một Nhà nước có năng lực, thượng tôn pháp luật và thực thi nghiêm minh thì không thể có quản trị quốc gia hiệu quả. Vấn đề không phải là từ bỏ quản lý nhà nước, mà là đặt hoạt động quản lý trong một hệ quy chiếu rộng lớn hơn.
Quản trị quốc gia hướng tới tổ chức hành động tập thể để giải quyết các vấn đề chung và tạo ra giá trị công. Nhà nước vẫn giữ vai trò trung tâm trong việc ban hành pháp luật, xác lập chuẩn mực, bảo đảm công bằng và chịu trách nhiệm cuối cùng về lợi ích công. Tuy nhiên, doanh nghiệp, người dân, tổ chức xã hội, giới chuyên gia và cộng đồng cũng tham gia phát hiện vấn đề, xây dựng giải pháp, tổ chức thực hiện và giám sát kết quả.
Quan hệ quản trị vì thế không chỉ vận hành theo chiều dọc mà còn theo chiều ngang; không chỉ bằng mệnh lệnh mà còn bằng phối hợp, đối thoại, dữ liệu, tiêu chuẩn và trách nhiệm giải trình. Thước đo không chỉ là văn bản đã được ban hành, thủ tục đã được thực hiện hay kế hoạch đã hoàn thành, mà quan trọng hơn là vấn đề công có được giải quyết và người dân có thực sự được thụ hưởng kết quả hay không.
Chuyển từ quản lý nhà nước sang quản trị quốc gia, do đó, là chuyển từ quản lý những gì thuộc thẩm quyền sang chịu trách nhiệm đến cùng về những vấn đề của đất nước; từ hành động riêng lẻ của từng cơ quan sang sự phối hợp của cả hệ thống; từ coi tuân thủ quy trình là kết quả sang lấy kết quả phát triển làm thước đo. Khi hệ quy chiếu của quản trị thay đổi, triết lý lập pháp cũng phải thay đổi tương ứng.
Những giới hạn của triết lý lập pháp thiên về quản lý
Giới hạn đầu tiên là hoạt động lập pháp dễ bắt đầu từ nhu cầu của cơ quan nhà nước thay vì vấn đề của đất nước. Câu hỏi thường được đặt ra là cơ quan quản lý đang thiếu thẩm quyền gì, cần thêm công cụ hoặc thủ tục nào. Trong khi đó, những câu hỏi quan trọng hơn - vấn đề công cần giải quyết là gì và nguyên nhân thể chế nằm ở đâu - lại chưa được nghiên cứu tương xứng.
Khi cơ quan chủ trì soạn thảo đồng thời là cơ quan quản lý ngành, vấn đề chính sách dễ được định nghĩa theo phạm vi chức năng của cơ quan đó. Nhưng đời sống không được chia cắt theo ranh giới giữa các bộ, ngành. Một dự án bất động sản đồng thời chịu sự điều chỉnh của pháp luật về đất đai, quy hoạch, đầu tư, xây dựng, nhà ở, tín dụng và môi trường. Mỗi đạo luật có thể hợp lý khi đứng riêng, nhưng khi cùng áp dụng lại tạo ra nhiều vòng thủ tục, nhiều đầu mối và những yêu cầu không tương thích. Sự hợp lý cục bộ vì thế có thể dẫn đến sự bất hợp lý của toàn hệ thống.
Giới hạn thứ hai là xu hướng thiên về kiểm soát hơn tạo lập động lực. Khi xuất hiện rủi ro, giải pháp quen thuộc thường là thêm giấy phép, điều kiện, hồ sơ hoặc phê duyệt. Cách làm này tạo thêm điểm kiểm soát cho cơ quan nhà nước nhưng cũng chuyển chi phí quản lý sang người dân và doanh nghiệp. Kiểm soát quá mức còn làm phát sinh cơ chế xin - cho, thu hẹp quyền tự chủ và cản trở đổi mới.
Giới hạn thứ ba là chú trọng trao thẩm quyền hơn xác lập trách nhiệm. Pháp luật thường quy định khá rõ cơ quan nào được phê duyệt, cấp phép hoặc thanh tra, nhưng chưa làm rõ cơ quan đó phải tạo ra kết quả gì, hoàn thành trong thời hạn nào và chịu trách nhiệm ra sao nếu chậm trễ, né tránh hoặc phối hợp không hiệu quả. Có quyền mà thiếu trách nhiệm giải trình dễ dẫn đến tùy tiện; có trách nhiệm mà không đủ thẩm quyền và nguồn lực lại dẫn đến tê liệt.
Giới hạn thứ tư là đồng nhất hoàn thành quy trình với kết quả quản lý. Một chương trình có thể đã giải ngân hết, một công trình có thể đã nghiệm thu, một thủ tục có thể đã thực hiện đúng trình tự, nhưng mục tiêu cuối cùng vẫn chưa đạt được. Nếu pháp luật chỉ quy định các bước phải làm mà không xác định kết quả phải tạo ra, bộ máy có thể hoàn thành đầy đủ thủ tục trong khi vấn đề của người dân vẫn còn nguyên.
Cuối cùng, việc thông qua đạo luật thường được coi như điểm kết thúc của quá trình lập pháp. Nhưng luật chỉ có thể đi vào cuộc sống khi có đủ nhân lực, ngân sách, dữ liệu, hạ tầng và cơ chế phối hợp. Nếu những điều kiện này không được tính toán ngay từ khi xây dựng chính sách, đạo luật có thể đúng về mục tiêu nhưng không khả thi trong thực tế.
Nội hàm của triết lý lập pháp trong tư duy quản trị quốc gia
1. Từ quản lý đối tượng sang giải quyết vấn đề
Điểm khởi đầu của lập pháp không phải là cần quản lý thêm đối tượng nào, mà là đất nước đang phải giải quyết vấn đề gì. Một hiện tượng đáng lo ngại chưa chắc bắt nguồn từ việc thiếu quy định. Nguyên nhân có thể nằm ở pháp luật chồng chéo, thực thi yếu, thiếu phối hợp, thông tin bất cân xứng hoặc động lực hành vi bị thiết kế sai.
Vì vậy, trước mỗi dự án luật cần trả lời ba câu hỏi: vấn đề thực chất là gì; nguyên nhân thể chế nào tạo ra vấn đề; và pháp luật có phải là công cụ phù hợp nhất hay không. Đối với vấn đề liên ngành, cần nhận diện trong tính chỉnh thể trước khi phân công từng cơ quan xử lý. Xác định sai vấn đề thì quy định càng chi tiết, chi phí thể chế càng lớn.
2. Từ thuận tiện cho cơ quan quản lý sang bảo vệ quyền và phục vụ người dân
Pháp luật không được thiết kế trước hết để cơ quan nhà nước dễ quản lý, mà để bảo vệ quyền, xác lập trật tự và phục vụ lợi ích công. Mọi giới hạn đối với quyền của người dân và doanh nghiệp phải có mục đích chính đáng, thật sự cần thiết và tương xứng với rủi ro cần kiểm soát.
Một thủ tục có thể đơn giản với cơ quan ban hành nhưng lại trở thành gánh nặng nếu người dân phải qua nhiều đầu mối, cung cấp lặp lại cùng một thông tin hoặc chờ đợi sự phối hợp nội bộ của bộ máy. Nhà nước không thể biến sự chia cắt dữ liệu và thiếu phối hợp giữa các cơ quan thành nghĩa vụ đi lại, chờ đợi và chứng minh của công dân. Vì vậy, chi phí tuân thủ và trải nghiệm của người dân phải trở thành tiêu chí đánh giá chất lượng của các quy định.
3. Từ trao quyền quản lý sang thiết kế quyền lực có kiểm soát
Pháp luật không chỉ phân công cơ quan nào được làm gì, mà phải quy định quyền được trao để đạt mục tiêu nào, được sử dụng trong giới hạn nào, chịu sự giám sát của ai và phát sinh trách nhiệm gì nếu bị lạm dụng hoặc không được thực hiện.
Mỗi thẩm quyền phải đi cùng trách nhiệm giải trình. Quyền quyết định càng lớn thì nghĩa vụ công khai căn cứ và lý do của quyết định càng cao. Đồng thời, người thực thi phải có đủ quyền chủ động để xử lý công việc. Nếu mọi việc đều phải xin ý kiến nhiều tầng nấc, trách nhiệm sẽ bị hòa tan và sự an toàn của quy trình sẽ lấn át hiệu quả của quyết định. Thiết kế quyền lực có kiểm soát vì thế là sự kết hợp giữa giao quyền thực chất, xác định rõ giới hạn và buộc chịu trách nhiệm về kết quả.
4. Từ kiểm soát đồng loạt sang quản trị dựa trên rủi ro
Không phải mọi hoạt động đều tạo ra mức độ rủi ro như nhau. Áp dụng một chế độ kiểm soát đồng loạt vừa gây tốn kém cho xã hội, vừa phân tán nguồn lực quản lý khỏi những nơi nguy hiểm nhất.
Hoạt động có rủi ro thấp cần được thực hiện trên cơ sở tự do, tự chịu trách nhiệm và hậu kiểm; rủi ro trung bình được quản lý bằng tiêu chuẩn, đăng ký, công khai thông tin và giám sát; chỉ hoạt động có rủi ro cao mới cần điều kiện chặt chẽ và tiền kiểm. Quản trị rủi ro không phải là buông lỏng quản lý, mà là giảm can thiệp ở nơi ít nguy hiểm để tập trung năng lực công quyền vào nơi có khả năng gây thiệt hại lớn.
5. Từ điều hành bằng thủ tục sang quản trị bằng kết quả
Quy trình cần thiết để bảo đảm tính hợp pháp và công bằng, nhưng chỉ là phương tiện, không phải đích đến. Một cơ quan thực hiện đúng tất cả các bước mà vấn đề không được giải quyết thì chưa thể coi là hoàn thành nhiệm vụ.
Bên cạnh trình tự, pháp luật phải xác định rõ kết quả công cần đạt được, thời hạn giải quyết, chuẩn chất lượng dịch vụ và chủ thể chịu trách nhiệm cuối cùng. Việc đánh giá không chỉ dựa vào số hồ sơ đã xử lý hay tỷ lệ giải ngân, mà còn phải dựa vào sự thay đổi thực tế đối với người thụ hưởng.
6. Từ những đạo luật riêng lẻ sang một trật tự thể chế thống nhất
Người dân và doanh nghiệp không trải nghiệm pháp luật theo từng đạo luật riêng biệt; họ phải tuân thủ toàn bộ hệ thống cùng lúc. Vì vậy, chất lượng pháp luật không chỉ phụ thuộc vào sự hợp lý của từng đạo luật mà còn phụ thuộc vào khả năng vận hành đồng bộ của cả hệ thống.
Mỗi chính sách mới cần được xem xét trong quan hệ với các chính sách hiện hành; mỗi thẩm quyền mới phải được đối chiếu với thẩm quyền của các chủ thể khác; mỗi thủ tục mới phải được tính vào tổng chi phí tuân thủ. Điều cần hướng tới không chỉ là từng đạo luật đều đúng, mà là các đạo luật cùng tạo thành một trật tự thể chế thống nhất: không chồng chéo, không bỏ trống trách nhiệm và không buộc một việc phải làm nhiều lần.
7. Từ pháp luật tĩnh sang pháp luật ổn định nhưng có khả năng thích ứng
Công nghệ và các mô hình kinh doanh đang thay đổi nhanh hơn chu kỳ sửa đổi pháp luật. Nếu quy định quá chi tiết mọi tình huống, đạo luật có thể lạc hậu ngay sau khi được ban hành; nhưng nếu trao quyền quá rộng, khả năng kiểm soát quyền lực lại suy giảm.
Luật cần ổn định ở quyền cơ bản, nguyên tắc, mục tiêu, giới hạn quyền lực và trách nhiệm giải trình; các tiêu chuẩn kỹ thuật và phương thức thực hiện có thể được điều chỉnh linh hoạt hơn. Với lĩnh vực mới, có thể áp dụng cơ chế thử nghiệm có kiểm soát, nhưng phải xác định rõ phạm vi, thời hạn và tiêu chí đánh giá. Pháp luật thích ứng không phải là pháp luật thay đổi tùy tiện, mà là pháp luật có khả năng học hỏi và điều chỉnh trên cơ sở bằng chứng.
8. Từ ban hành luật sang thiết kế cả năng lực thực thi
Một chính sách đúng không tự động tạo ra kết quả. Muốn luật đi vào cuộc sống, phải có cơ quan chịu trách nhiệm, con người thực hiện, nguồn lực tài chính, dữ liệu, hạ tầng và cơ chế phối hợp tương ứng.
Ngay trong quá trình lập pháp phải làm rõ: ai thực hiện; ở cấp nào; bằng nguồn lực gì; dữ liệu lấy từ đâu; các cơ quan phối hợp ra sao; kết quả được đo bằng chỉ số nào; và ai có trách nhiệm điều chỉnh nếu chính sách không đạt mục tiêu. Đặc biệt, phân quyền phải đi cùng nguồn lực, năng lực và công cụ kiểm soát.
Năng lực thực thi, vì thế, không phải là vấn đề kỹ thuật nằm ngoài chính sách. Nó là một bộ phận cấu thành của chính sách và phải được thiết kế ngay trong quyết sách lập pháp. Một đạo luật chỉ thật sự hoàn thành sứ mệnh khi những quy định của nó được chuyển hóa thành những thay đổi tích cực trong đời sống.
Hệ tiêu chuẩn mới để đánh giá chất lượng của một đạo luật
Trong tư duy quản trị quốc gia, chất lượng của một đạo luật không thể chỉ được đánh giá bằng tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và chuẩn xác về kỹ thuật. Những yêu cầu đó là điều kiện cần, nhưng chưa đủ. Một đạo luật tốt còn phải giải quyết đúng vấn đề, bảo vệ quyền, tạo động lực tích cực, có chi phí hợp lý, khả thi trong thực hiện và tạo ra kết quả có thể đo lường.
Trước hết, phải xác định rõ vấn đề công mà đạo luật cần giải quyết, nguyên nhân thể chế của vấn đề và lý do phải sử dụng công cụ pháp luật. Không phải bất cập nào cũng cần thêm quy định; trong nhiều trường hợp, điều cần thiết là sửa quy định chồng chéo, cải thiện phối hợp hoặc nâng cao năng lực thực thi.
Tiếp đó, phải xem xét quyền và lợi ích của người chịu tác động: quyền nào được bảo vệ, quyền nào bị giới hạn; sự giới hạn có cần thiết và tương xứng hay không; chi phí tuân thủ do ai gánh chịu. Đồng thời, cần đánh giá động lực mà quy định tạo ra: nó khuyến khích tuân thủ và sáng tạo hay làm phát sinh né tránh, xin - cho và trục lợi?
Mỗi đạo luật cũng phải xác lập rõ thẩm quyền, trách nhiệm và cơ chế giải trình; bảo đảm sự tương thích với các luật liên quan; chuẩn bị đủ nhân lực, ngân sách, dữ liệu và hạ tầng thực hiện. Cuối cùng, phải xác định kết quả mong đợi, chỉ số đo lường, thời điểm đánh giá lại và chủ thể chịu trách nhiệm điều chỉnh.
Nói cách khác, một đạo luật tốt phải đồng thời đúng về pháp lý, trúng về vấn đề, hợp lý về chi phí, khả thi trong thực hiện và đo lường được kết quả.
Đổi mới quy trình lập pháp để hiện thực hóa triết lý mới
Triết lý lập pháp mới chỉ có ý nghĩa khi được chuyển hóa thành một quy trình lập pháp mới.
Trước hết, cần đầu tư nhiều hơn cho khâu xác định vấn đề. Việc đề xuất xây dựng luật phải dựa trên dữ liệu, bằng chứng và trải nghiệm của người chịu tác động; không nên bắt đầu bằng một giải pháp đã được lựa chọn sẵn. Với vấn đề liên ngành, cần có cơ chế nghiên cứu và điều phối chung ngay từ đầu, thay vì chia nhỏ vấn đề theo phạm vi quản lý của từng cơ quan.
Thứ hai, đánh giá tác động chính sách phải trở thành công cụ lựa chọn giải pháp thực chất. Không chỉ đánh giá tác động pháp lý và ngân sách, mà còn phải lượng hóa chi phí tuân thủ, tác động đối với quyền, cạnh tranh, nhóm yếu thế và năng lực thực thi của từng cấp. Cần so sánh nhiều phương án, kể cả phương án không ban hành quy định mới.
Thứ ba, tham vấn phải hướng tới những chủ thể thật sự chịu tác động và trực tiếp thực thi. Ý kiến tiếp thu hoặc không tiếp thu cần được công khai cùng với lý do. Đây không chỉ là yêu cầu dân chủ mà còn là cách phát hiện sớm những chi phí, xung đột và hệ quả ngoài dự kiến.
Thứ tư, cần kiểm soát lợi ích cục bộ trong xây dựng pháp luật. Cơ quan chủ trì không thể đồng nhất sự thuận tiện trong quản lý của mình với lợi ích chung. Các giấy phép, điều kiện, thủ tục và nghĩa vụ báo cáo mới cần được thẩm định độc lập về tính cần thiết và chi phí xã hội.
Cuối cùng, mỗi dự án luật phải đi cùng kế hoạch thực thi và cơ chế hậu kiểm. Phải xác định rõ nguồn lực, dữ liệu, phân công, phối hợp và lộ trình thực hiện trước khi luật có hiệu lực. Sau một thời gian nhất định, cần đánh giá đạo luật bằng kết quả thực tế; kịp thời sửa đổi những quy định không còn phù hợp, tạo chi phí quá mức hoặc không đạt mục tiêu. Lập pháp vì thế không kết thúc khi đạo luật được thông qua, mà là một chu trình liên tục của thiết kế, thực thi, đánh giá và hoàn thiện.
Làm luật để đất nước vận hành tốt hơn
Chuyển từ quản lý nhà nước sang quản trị quốc gia không làm suy giảm vai trò của Nhà nước, mà đặt ra một yêu cầu cao hơn đối với Nhà nước: không chỉ ban hành mệnh lệnh và kiểm tra tuân thủ, mà còn phải kiến tạo thể chế, bảo vệ quyền, điều phối hành động và chịu trách nhiệm về kết quả phát triển.
Tương ứng với sự chuyển đổi ấy, pháp luật không thể chỉ là tập hợp các công cụ quản lý của từng cơ quan. Triết lý lập pháp mới phải lấy vấn đề của đất nước làm điểm xuất phát, quyền và lợi ích chính đáng của người dân làm giới hạn, kết quả phát triển làm thước đo, trách nhiệm giải trình làm cơ chế bảo đảm và năng lực thực thi làm điều kiện không thể thiếu.
Đích đến của lập pháp không phải là ban hành thêm một đạo luật, cũng không chỉ là giúp cơ quan nhà nước quản lý thuận lợi hơn. Đích đến phải là kiến tạo một trật tự thể chế trong đó quyền lực được sử dụng đúng đắn, quyền con người được bảo vệ, các nguồn lực được giải phóng và những vấn đề của quốc gia được giải quyết đến cùng. Đó chính là bước chuyển từ pháp luật của quản lý sang pháp luật của quản trị và phát triển.
