Kiểm soát theo rủi ro trong quản lý nhà nước về góp vốn thành lập doanh nghiệp của công dân Việt Nam

I. Đặt vấn đề, vấn đề nghiên cứu và luận đề trung tâm

Quyền góp vốn thành lập doanh nghiệp gắn với quyền sở hữu và quyền tự do kinh doanh; mọi hạn chế quyền phải có căn cứ luật định, theo đuổi mục tiêu chính đáng, cần thiết và tương xứng[1]. Cải cách đăng ký doanh nghiệp vì vậy không chỉ là cải cách thủ tục hành chính, mà còn là phương thức nâng cao hiệu quả của việc thực hiện và kiểm soát quyền góp vốn, giúp chuyển quyền pháp lý thành khả năng sử dụng tài sản và tham gia thị trường trên thực tế.

Nghị quyết số 68-NQ/TW yêu cầu bảo đảm quyền sở hữu, quyền tự do kinh doanh, xóa bỏ tư duy “xin - cho”, chuyển từ tiền kiểm sang hậu kiểm, thúc đẩy số hóa và giảm chi phí tuân thủ; Nghị quyết số 198/2025/QH15 cụ thể hóa một số định hướng này[2]. Tuy nhiên, chuyển từ tiền kiểm sang hậu kiểm không tự động giải quyết quan hệ giữa tạo thuận lợi và kiểm soát. Nếu chỉ cắt giảm giấy tờ tại khâu đăng ký nhưng dữ liệu vẫn phân tán, cảnh báo không có cơ chế xử lý và hậu kiểm thiếu căn cứ phân loại, sự đơn giản hóa có thể làm giảm khả năng nhận diện hành vi lợi dụng. Ngược lại, nếu phản ứng trước rủi ro bằng cách yêu cầu mọi chủ thể chứng minh trước toàn bộ nguồn gốc, giá trị và quyền sở hữu, đăng ký trên thực tế có thể vận hành như một cơ chế cấp phép, làm sai lệch bản chất của đăng ký.

Như vậy, vấn đề nghiên cứu cốt lõi không phải là nên tăng hay giảm kiểm soát, cũng không phải là lựa chọn tuyệt đối giữa tiền kiểm và hậu kiểm. Vấn đề nằm ở chỗ pháp luật chưa xác lập đầy đủ, nhất quán chức năng nào cần thực hiện tại khâu đăng ký, chức năng nào chỉ được kích hoạt sau khi xuất hiện dấu hiệu rủi ro, thông tin nào đủ làm căn cứ xác minh và mức độ can thiệp nào tương xứng với từng loại sai lệch. Có thể xem đây là vấn đề bố trí hoạt động kiểm soát trong toàn bộ chu trình quản lý.

Dự thảo Hiệp định Thuận lợi hóa đầu tư vì phát triển (Investment Facilitation for Development Agreement - IFDA) và Dự thảo quyết định WT/MIN(26)/W/5/Rev.1 của Tổ chức Thương mại Thế giới được sử dụng trong bài viết như tài liệu tham chiếu chức năng, không phải nguồn pháp lý nội địa. Tính đến tháng 7/2026, đề xuất đưa IFDA vào Phụ lục 4 của Hiệp định WTO chưa đạt đồng thuận[3]. Giá trị của IFDA đối với bài viết nằm ở các tiêu chí về minh bạch, đơn giản hóa, quyết định nêu rõ lý do và phối hợp liên cơ quan; các tiêu chí này được dùng để kiểm tra tính nhất quán của mô hình, không làm phát sinh quyền hoặc thẩm quyền quản lý mới.

Luận đề trung tâm của bài viết là: đơn giản hóa đăng ký chỉ thực sự bảo đảm quyền khi chức năng kiểm soát được bố trí lại, chứ không bị loại bỏ. Kiểm soát áp dụng đại trà tại thời điểm gia nhập thị trường chỉ nên tập trung vào nhận diện pháp lý, chuẩn hóa dữ liệu và khả năng truy vết; kiểm soát có mức độ cao hơn chỉ được kích hoạt bằng dấu hiệu khách quan, được thực hiện đúng thời điểm và gắn với cơ chế giải trình, rà soát, khiếu nại. Trên nền tảng đó, bài viết xây dựng khung “kiểm soát theo rủi ro” gồm bốn tiêu chí: thời điểm kiểm soát, căn cứ thông tin, chủ thể - thẩm quyền và mức độ can thiệp.

Từ luận đề trên, bài viết trả lời ba câu hỏi: (i) những tranh luận lý thuyết nào giải thích quan hệ giữa quyền, chi phí giao dịch, thông tin và kiểm soát; (ii) pháp luật hiện hành đã bố trí kiểm soát theo rủi ro phù hợp hay chưa; và (iii) mô hình nào có thể giảm trở ngại đối với chủ thể tuân thủ mà vẫn duy trì năng lực nhận diện và xử lý rủi ro. Đóng góp của bài viết không nằm ở việc ghép Nghị quyết số 68-NQ/TW với IFDA, mà ở việc từ các định hướng và nguồn tham chiếu này xây dựng một khung phân tích có tiêu chí rõ ràng và dùng khung đó để thiết kế mô hình pháp lý hai tầng (một tầng áp dụng chung và một tầng chỉ được kích hoạt khi có dấu hiệu rủi ro).

Trong phạm vi tài liệu được khảo cứu, nghiên cứu trong nước về đăng ký và góp vốn thành lập doanh nghiệp chủ yếu tập trung vào chủ thể góp vốn, điều kiện và thủ tục đăng ký, hoặc sự chuyển dịch từ tiền kiểm sang hậu kiểm; việc xây dựng một khung kiểm soát theo rủi ro cho toàn bộ chu trình từ đăng ký đến hậu kiểm còn ít được đặt ra. Ở bình diện lý thuyết, nghiên cứu quốc tế về điều tiết dựa trên rủi ro đã phát triển khá hệ thống, nhưng chủ yếu trong quản lý theo ngành hoặc đối với doanh nghiệp đang hoạt động. Khoảng trống mà bài viết hướng tới là kết nối hai mạch nghiên cứu này: chuyển các mệnh đề của lý thuyết điều tiết thành tiêu chí đánh giá pháp luật về góp vốn, đồng thời làm rõ cách kiểm soát cần được bố trí theo loại rủi ro, chủ thể, thời điểm, căn cứ thông tin và mức độ can thiệp.

II. Cơ sở lý luận và khung phân tích

2.1. Khái niệm, đặc điểm và ý nghĩa của kiểm soát theo rủi ro

Trong bài viết, thuật ngữ kiểm soát theo rủi ro (risk-based control) được dùng thống nhất để chỉ cách tổ chức hoạt động kiểm soát của Nhà nước, theo đó nguồn lực và mức độ can thiệp được tập trung tương ứng với mức độ rủi ro của từng đối tượng, thay vì áp dụng đồng đều cho mọi chủ thể; cách dùng này bao trùm các thuật ngữ gần nghĩa như “quản lý theo rủi ro” hay “quản lý dựa trên rủi ro”. Kiểm soát theo rủi ro không đồng nhất với hậu kiểm và cũng không đối lập tuyệt đối với tiền kiểm: tiền kiểm và hậu kiểm là hai thời điểm kiểm soát, còn kiểm soát theo rủi ro là nguyên tắc phân bổ nguồn lực kiểm soát tại mọi thời điểm dựa trên khả năng xảy ra và mức độ hậu quả của rủi ro[4].

Về phương thức, kiểm soát theo rủi ro thường được thực hiện qua bốn nhóm công cụ: chuẩn hóa và liên thông dữ liệu để nâng cao khả năng quan sát; xây dựng chỉ báo, cảnh báo sớm để phân loại; xác minh, hậu kiểm có trọng điểm; và chế tài phân tầng theo mức độ lỗi. Ý nghĩa của cách tiếp cận này là dung hòa hai mục tiêu tưởng như đối nghịch - tạo thuận lợi cho chủ thể tuân thủ và kiểm soát hành vi lợi dụng - bằng cách bố trí hoạt động kiểm soát phù hợp thay vì tăng hoặc giảm kiểm soát đồng loạt. Tuy nhiên, chính việc xếp hạng rủi ro cũng tiềm ẩn nguy cơ che giấu lựa chọn giá trị và tạo ấn tượng sai lệch rằng việc đánh giá hoàn toàn khách quan; do đó kiểm soát theo rủi ro chỉ chính đáng khi gắn với căn cứ luật định, chỉ báo có thể giải thích và cơ chế sửa sai.

2.2. Nhận diện và phân loại rủi ro trong hoạt động góp vốn

Vì kiểm soát theo rủi ro đòi hỏi xác định trước “rủi ro nào đang được kiểm soát”, bài viết đề xuất phân loại các rủi ro chủ yếu trong hoạt động góp vốn thành lập doanh nghiệp thành năm nhóm: (i) rủi ro về danh tính và tư cách chủ thể (đứng tên hộ, giấy tờ không phản ánh đúng người kiểm soát); (ii) rủi ro về chủ sở hữu hưởng lợi và mạng lưới kiểm soát (quyền chi phối bị che giấu qua nhiều tầng pháp nhân); (iii) rủi ro về vốn góp và định giá (vốn góp không thực chất, định giá thiếu tin cậy); (iv) rủi ro về nguồn gốc tài sản (hợp thức hóa tài sản bất hợp pháp, rửa tiền); và (v) rủi ro về tài sản mới và dữ liệu (tài sản mã hóa dùng làm vốn góp; liên thông, chấm điểm dữ liệu vượt quá mức cần thiết). Mỗi nhóm có dấu hiệu nhận biết, thời điểm bộc lộ và chủ thể có lợi thế thông tin khác nhau, nên không thể áp dụng cùng một mức độ kiểm soát cho mọi nhóm; việc phân loại này cho phép xác định đối với từng nhóm rủi ro: thời điểm kiểm soát, căn cứ thông tin, chủ thể có thẩm quyền hoặc lợi thế thông tin và mức độ can thiệp; đó cũng là bốn tiêu chí của khung phân tích tại Mục 2.6[5].

2.3. Bảo đảm quyền, chi phí giao dịch và năng lực phát triển

Cách tiếp cận dựa trên quyền thường bắt đầu từ sự công nhận quyền sở hữu và quyền tự do kinh doanh. Tuy nhiên, cách tiếp cận năng lực của Amartya Sen cho thấy quyền hình thức chưa đủ nếu cá nhân thiếu khả năng thực tế để sử dụng quyền; trong khi De Soto nhấn mạnh vai trò của hệ thống pháp lý trong việc chuyển tài sản thành vốn có khả năng tham gia giao dịch[6]. Hai cách tiếp cận gặp nhau ở điểm: giá trị của quyền góp vốn không chỉ nằm ở tuyên bố pháp lý rằng công dân được góp vốn, mà còn ở khả năng đưa tài sản hợp pháp vào doanh nghiệp với chi phí, thời gian và mức độ bất định hợp lý.

Kinh tế học chi phí giao dịch bổ sung một chiều cạnh quan trọng. Coase cho thấy việc sử dụng quyền và tổ chức giao dịch luôn phát sinh chi phí; North tiếp tục lý giải rằng chất lượng thể chế quyết định các chi phí đo lường, thực thi và dự đoán hành vi[7]. Từ góc độ này, thủ tục trùng lặp, yêu cầu sửa đổi không nêu rõ lý do, dữ liệu không tái sử dụng hoặc việc phải chứng minh lại thông tin Nhà nước đã nắm giữ đều làm giảm hiệu lực thực tế của quyền góp vốn.

Tuy nhiên, giảm chi phí gia nhập thị trường không đồng nghĩa với xóa bỏ mọi cơ chế kiểm tra. Nếu chi phí xác minh bị loại bỏ ở khâu đăng ký nhưng được chuyển sang ngân hàng, đối tác, nhà đầu tư hoặc xã hội dưới dạng rủi ro gian dối, tổng chi phí xã hội có thể tăng. Đây là giới hạn của cách nhìn chỉ đo chất lượng cải cách bằng số ngày, số thủ tục hoặc số tài liệu được cắt giảm. Pháp luật phải đồng thời xem xét chi phí của chủ thể tuân thủ và chi phí phát sinh cho các chủ thể khác trong xã hội do dữ liệu không đáng tin cậy (chi phí ngoại ứng).

Các nghiên cứu pháp luật và phát triển còn cảnh báo rằng mô hình tốt trên lý thuyết không thể được sao chép một cách máy móc. Trubek và Santos phê phán các chương trình cải cách pháp luật coi thiết kế thể chế như một gói kỹ thuật trung tính; Rodrik nhấn mạnh rằng chức năng thể chế có thể phổ quát nhưng hình thức thực hiện phải phù hợp bối cảnh[8]. Vì vậy, IFDA hoặc kinh nghiệm nước ngoài chỉ có giá trị khi được chuyển thành các câu hỏi về chức năng quản lý: thủ tục cần minh bạch đến mức nào; dữ liệu nào phải được tái sử dụng; cơ quan nào chịu trách nhiệm; và quyền khắc phục được bảo đảm ra sao.

Từ nhóm lý thuyết này có thể rút ra mệnh đề thứ nhất: bảo đảm quyền không đồng nhất với giảm kiểm soát; bảo đảm quyền đòi hỏi giảm chi phí kiểm soát áp dụng đại trà đối với chủ thể tuân thủ, đồng thời duy trì khả năng truy vết và thực thi đối với hành vi lợi dụng. Đây là điểm nối giữa quyền, phát triển và quản lý nhà nước.

2.4. Tự kê khai, bất cân xứng thông tin và tuân thủ hình thức

Cơ chế đăng ký doanh nghiệp dựa trên tự kê khai có ưu điểm rõ ràng: giảm thời gian xử lý, tránh biến cơ quan đăng ký thành cơ quan thẩm định toàn bộ hoạt động kinh tế và đặt trách nhiệm ban đầu lên người kê khai. Tuy nhiên, Williamson chỉ ra rằng hành vi cơ hội và năng lực nhận thức có giới hạn thường hiện diện trong giao dịch; khi một bên nắm nhiều thông tin hơn và chi phí phát hiện sai lệch cao, cơ chế tự chịu trách nhiệm không đủ để bảo đảm tính trung thực. Trong điều kiện bất cân xứng thông tin, lý thuyết tín hiệu (signalling) của Spence và cơ chế sàng lọc (screening) của Stiglitz cung cấp hai cách bổ sung cho tự kê khai: chủ thể tuân thủ có thể chủ động cung cấp bằng chứng có khả năng xác thực để giảm chi phí xử lý, còn cơ quan quản lý sử dụng tiêu chí rủi ro để lựa chọn trường hợp cần xác minh sâu. Hai cơ chế này chỉ phù hợp khi việc cung cấp tín hiệu mang tính tự nguyện hoặc gắn với lợi ích thủ tục, còn sàng lọc không tự động tạo hậu quả bất lợi; nếu bị chuyển thành yêu cầu giấy tờ áp dụng đại trà, chúng lại tái lập tiền kiểm dưới tên gọi khác[9].

Meyer và Rowan mô tả hiện tượng cấu trúc chính thức tách rời hoạt động thực chất: tổ chức có thể thiết lập biểu mẫu, quy trình và tài liệu tạo ra vẻ bề ngoài tuân thủ nhưng không thay đổi hành vi cốt lõi[10]. Trong đăng ký doanh nghiệp, hồ sơ đầy đủ về hình thức không nhất thiết phản ánh người kiểm soát thực tế, nguồn gốc tài sản hoặc hoạt động thật. Khi cơ quan quản lý chỉ kiểm tra sự hiện diện của tài liệu, cơ chế tự kê khai có nguy cơ tạo ra tuân thủ hình thức thay vì thông tin có khả năng kiểm chứng.

Granovetter bổ sung rằng hành vi kinh tế luôn diễn ra trong các mạng lưới quan hệ xã hội, nên quyền kiểm soát có thể được thực hiện thông qua quan hệ gia đình, tín nhiệm, đứng tên hộ hoặc chuỗi pháp nhân, chứ không chỉ qua tỷ lệ sở hữu được ghi nhận[11]. Điều này giải thích vì sao một hồ sơ riêng lẻ có thể hợp lệ nhưng khi đặt các hồ sơ trong mối liên hệ với nhau có thể xuất hiện dấu hiệu rủi ro. Việc nhận diện vì thế không thể chỉ dựa vào một dấu hiệu đơn lẻ, mà phải dựa trên khả năng liên kết dữ liệu và đánh giá tổ hợp dấu hiệu.

Ba lý thuyết trên chỉ ra một khoảng trống chung: tự kê khai làm giảm gánh nặng chứng minh ban đầu nhưng đồng thời tạo khoảng trống thông tin đối với cơ quan quản lý nếu dữ liệu bị chia cắt và không có cơ chế phản hồi. Khoảng trống này không thể được lấp bằng việc yêu cầu mọi hồ sơ nộp thêm tài liệu, vì tài liệu hình thức vẫn có thể được tạo ra. Giải pháp phải nằm ở chất lượng dữ liệu, khả năng kiểm tra chéo và lựa chọn đúng trường hợp để xác minh.

Từ đó hình thành mệnh đề thứ hai: tự kê khai chỉ tạo thuận lợi bền vững khi đi cùng hạ tầng thông tin cho phép phát hiện sự không nhất quán và cơ chế hậu kiểm có khả năng phản hồi trở lại hệ thống đăng ký. Nếu thiếu hai điều kiện này, hậu kiểm chỉ tồn tại trên danh nghĩa.

2.5. Điều tiết đáp ứng, quản lý dựa trên rủi ro và giới hạn quyền lực

Lý thuyết điều tiết đáp ứng (responsive regulation) của Ayres và Braithwaite bác bỏ sự lựa chọn nhị nguyên giữa cưỡng chế nghiêm khắc và tự nguyện tuân thủ. Theo mô hình kim tự tháp, phản ứng quản lý bắt đầu bằng hướng dẫn và khắc phục, sau đó tăng dần mức độ can thiệp khi chủ thể không hợp tác hoặc hành vi nghiêm trọng hơn[12]. Cách tiếp cận này phù hợp với yêu cầu không đồng nhất sai sót kỹ thuật, bất cẩn và gian dối có tổ chức.

Parker phát triển thêm khái niệm “doanh nghiệp mở” (open corporation), trong đó pháp luật không chỉ áp đặt nghĩa vụ kết quả mà còn yêu cầu tổ chức xây dựng năng lực nội bộ để nhận diện và chịu trách nhiệm về rủi ro[13]. Đối với góp vốn thành lập doanh nghiệp, luận điểm này gợi mở việc phân bổ trách nhiệm cho ngân hàng, tổ chức định giá, công chứng viên, luật sư hoặc nhà cung cấp dịch vụ tài sản số theo chức năng và khả năng tiếp cận thông tin, thay vì coi cơ quan đăng ký là chủ thể duy nhất phải xác minh.

Quản lý dựa trên rủi ro hướng tới phân bổ hợp lý nguồn lực quản lý vốn có giới hạn: cơ quan quản lý không thể kiểm tra mọi chủ thể với cùng một mức độ kiểm soát, nên phải xác định rủi ro cần kiểm soát, đánh giá khả năng xảy ra và mức độ hậu quả, rồi ưu tiên nguồn lực. Black đồng thời cảnh báo rằng việc xếp hạng rủi ro có thể che giấu lựa chọn giá trị, tạo ấn tượng sai lệch rằng việc đánh giá hoàn toàn khách quan và khó chứng minh quan hệ giữa hoạt động của cơ quan với kết quả cuối cùng[14]. Vì vậy, chấm điểm rủi ro không thể tự thân trở thành quyết định pháp lý bất lợi.

Baldwin, Cave và Lodge đề xuất đánh giá chất lượng điều tiết qua thẩm quyền pháp lý, trách nhiệm giải trình, thủ tục công bằng, năng lực chuyên môn và hiệu quả; họ cũng nhấn mạnh sự cần thiết lựa chọn công cụ phù hợp và liên kết giữa phát hiện, phản ứng, thực thi, đánh giá và hiệu chỉnh[15]. Những tiêu chí này cho thấy quản lý dựa trên rủi ro chỉ hợp pháp khi có căn cứ luật định, chỉ báo có thể giải thích, cán bộ chịu trách nhiệm và cơ chế sửa sai.

Từ nhóm lý thuyết điều tiết có thể rút ra mệnh đề thứ ba: mức độ can thiệp phải tăng theo chất lượng của căn cứ thông tin và mức độ rủi ro; cảnh báo chỉ là tín hiệu phân bổ nguồn lực, không phải bằng chứng vi phạm hoặc căn cứ tự động hạn chế quyền. Mệnh đề này đặt ra giới hạn pháp lý đối với việc sử dụng thuật toán và đồng thời bảo đảm hiệu quả sử dụng nguồn lực quản lý.

2.6. Khung phân tích kiểm soát theo rủi ro

Từ các nhóm tranh luận trên, bài viết xây dựng khung phân tích kiểm soát theo rủi ro. Khung này xác định chức năng kiểm soát nào được thực hiện ở giai đoạn nào, dựa trên loại thông tin nào, do chủ thể nào và tạo ra hậu quả pháp lý ở mức độ nào. Bốn nhóm lý thuyết nêu trên có quan hệ bổ sung: cách tiếp cận quyền và năng lực xác định mục tiêu, kinh tế học thể chế giải thích cấu trúc chi phí, lý thuyết bất cân xứng thông tin giải thích vì sao tự kê khai có thể dẫn tới tuân thủ hình thức, và lý thuyết điều tiết cung cấp cơ sở xác định mức độ phản ứng quản lý. Khung không xem tạo thuận lợi và kiểm soát là hai mục tiêu đối nghịch; chúng trở nên tương thích khi hoạt động kiểm soát được bố trí phù hợp.

Tiêu chí thứ nhất - thời điểm kiểm soát: tại khâu đăng ký, cơ quan nhà nước chỉ kiểm tra điều kiện pháp lý, tính đầy đủ, tính nhất quán cơ bản và chuẩn hóa dữ liệu; việc xác minh bản chất kinh tế, chuyển giao tài sản hoặc quan hệ kiểm soát chỉ được thực hiện khi nghĩa vụ đã phát sinh hoặc có dấu hiệu khách quan. Tiêu chí này ngăn chặn việc đưa nghĩa vụ hậu kiểm trở lại thành điều kiện thành lập.

Tiêu chí thứ hai - căn cứ thông tin: mức độ kiểm soát không dựa trên ấn tượng chủ quan hoặc đặc điểm nhân khẩu riêng lẻ, mà trên dữ liệu có nguồn, có khả năng kiểm chứng và, khi cần, tổ hợp nhiều dấu hiệu độc lập. Căn cứ thông tin phải đủ để giải thích vì sao một hồ sơ được ưu tiên rà soát nhưng chưa được dùng để kết luận vi phạm.

Tiêu chí thứ ba - mức độ và hệ quả can thiệp: phản ứng quản lý đi từ yêu cầu sửa dữ liệu, giải trình, xác minh có trọng điểm đến hậu kiểm và chế tài; mỗi cấp độ phải tương xứng với tính chất sai lệch, mức độ lỗi, nguy cơ và thái độ hợp tác. Quyết định gây bất lợi phải có con người rà soát, nêu lý do và có cơ chế khiếu nại.

Tiêu chí thứ tư - chủ thể và thẩm quyền kiểm soát: mỗi chức năng kiểm soát cần được giao cho chủ thể có thẩm quyền pháp lý và lợi thế thông tin phù hợp, thay vì dồn toàn bộ nghĩa vụ xác minh cho cơ quan đăng ký. Cơ quan đăng ký doanh nghiệp có lợi thế về dữ liệu pháp lý; cơ quan thuế, công an, ngân hàng và cơ quan phòng, chống rửa tiền có lợi thế về dữ liệu giao dịch, dòng tiền; tổ chức định giá, công chứng viên, luật sư và tổ chức cung cấp dịch vụ tài sản số có lợi thế thông tin trong phạm vi nghề nghiệp. Xác định đúng chủ thể vừa nâng cao hiệu quả kiểm soát, vừa giới hạn thẩm quyền của từng cơ quan, tránh chồng lấn và tránh đẩy toàn bộ rủi ro về một mắt xích.

Cơ chế phản hồi là điều kiện xuyên suốt của bốn tiêu chí. Kết quả hậu kiểm phải được dùng để chỉnh lý và nâng cao chất lượng dữ liệu, hiệu chỉnh chỉ báo và loại bỏ yêu cầu không còn cần thiết; cảnh báo sai phải được kết thúc và xóa hậu quả bất lợi. Nhờ đó, hậu kiểm không chỉ xử lý vi phạm sau sự kiện, mà còn làm tăng chất lượng của khâu đăng ký tiếp theo.

Khung này tạo ra một cách đánh giá thống nhất: một biện pháp quản lý chỉ phù hợp khi trả lời được bốn câu hỏi - kiểm soát vào lúc nào, dựa trên thông tin nào, do chủ thể nào và can thiệp đến mức nào. Các phần tiếp theo sử dụng cách đánh giá này để xem xét pháp luật Việt Nam, kinh nghiệm quốc tế và mô hình đề xuất.

III. Phương pháp nghiên cứu và phạm vi nguồn

Bài viết sử dụng phương pháp phân tích pháp lý để xác định nội dung, giới hạn của quyền góp vốn và thẩm quyền quản lý; phương pháp tổng hợp lý thuyết để xây dựng khung bốn tiêu chí; phương pháp so sánh theo chức năng để đánh giá IFDA và kinh nghiệm Singapore, Vương quốc Anh, Liên minh châu Âu; và phân tích thể chế để lý giải khoảng cách giữa quy định, thông tin và thực thi. Việc so sánh không nhằm tiếp nhận nguyên trạng mô hình nước ngoài, mà nhằm xác định chức năng có thể thích ứng với pháp luật Việt Nam.

Việc tổng hợp lý thuyết được thực hiện qua ba bước. Thứ nhất, bài viết xác định bốn vấn đề cần giải thích trong quản lý góp vốn: quan hệ giữa quyền và chi phí tuân thủ; giữa tự kê khai và khoảng trống thông tin; giữa rủi ro và mức độ can thiệp; và giữa chức năng kiểm soát với chủ thể có thẩm quyền hoặc lợi thế thông tin. Thứ hai, các lý thuyết được lựa chọn theo khả năng giải thích từng vấn đề, thay vì được tập hợp theo mức độ phổ biến. Thứ ba, các mệnh đề rút ra từ từng nhóm lý thuyết được chuyển hóa thành bốn tiêu chí đánh giá pháp luật: thời điểm kiểm soát, căn cứ thông tin, chủ thể - thẩm quyền và mức độ can thiệp.

Nguồn nghiên cứu gồm văn bản pháp luật, công trình khoa học, tài liệu WTO, báo cáo của tổ chức quốc tế, bản án và công bố chính thức. Ví dụ thực tiễn chỉ được lựa chọn khi phản ánh trực tiếp một trong bốn tiêu chí của khung và có nguồn công khai; chúng có chức năng minh họa cấu trúc vấn đề, không được sử dụng để suy rộng thống kê. Khi nguồn có nội dung khác nhau, văn bản pháp luật và tài liệu chính thức được ưu tiên. Phạm vi bài viết tập trung vào công dân Việt Nam góp vốn thành lập doanh nghiệp; hoạt động mua lại phần vốn sau thành lập và đầu tư trực tiếp nước ngoài chỉ được đề cập khi cần làm rõ chức năng quản lý. Trong cấu trúc nghiên cứu, chủ sở hữu hưởng lợi là trường hợp cốt lõi để kiểm tra tiêu chí căn cứ thông tin; tài sản mã hóa chỉ được dùng để kiểm tra giới hạn áp dụng của khung; IFDA chỉ được dùng làm nguồn đối chiếu về chức năng; còn các chỉ số thí điểm chỉ minh họa khả năng vận hành, không phải kết quả thực nghiệm hoặc ngưỡng chính sách cuối cùng.

IV. Đánh giá pháp luật hiện hành theo khung kiểm soát theo rủi ro

4.1. Thời điểm thực hiện kiểm soát đối với hoạt động góp vốn

Góp vốn thành lập doanh nghiệp là việc chuyển giao hoặc cam kết chuyển giao tài sản để hình thành vốn của doanh nghiệp, qua đó xác lập tư cách thành viên hoặc cổ đông. Quyền này gồm ba lớp bảo đảm: quyền sở hữu đối với tài sản và phần vốn; quyền lựa chọn hình thức, lĩnh vực kinh doanh hợp pháp; và quyền tiếp cận thủ tục công bằng, minh bạch, không tùy tiện. Luật Doanh nghiệp năm 2020 phân tách hai thời điểm pháp lý: đăng ký thành lập, khi cơ quan đăng ký tiếp nhận hồ sơ và cấp Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp; và thực hiện nghĩa vụ góp vốn, với thời hạn 90 ngày đối với thành viên công ty trách nhiệm hữu hạn và cổ đông sáng lập công ty cổ phần. Trường hợp không góp đủ vốn, doanh nghiệp phải điều chỉnh vốn điều lệ hoặc cơ cấu thành viên, cổ đông theo quy định tương ứng[16].

Sự phân tách trên cho thấy pháp luật đã lựa chọn không biến chứng cứ hoàn tất góp vốn thành điều kiện cấp đăng ký. Theo tiêu chí thời điểm, khâu đăng ký không thể và không nên xác minh toàn bộ bản chất kinh tế của mọi giao dịch. Tài sản góp vốn đa dạng; quyền kiểm soát có thể nằm trong nhiều tầng pháp nhân hoặc thỏa thuận. Yêu cầu chứng minh trước toàn bộ nguồn gốc, giá trị và quyền sở hữu sẽ làm sai lệch bản chất của đăng ký và có nguy cơ khiến thủ tục đăng ký mang tính thẩm định trước. Vì vậy, đăng ký ban đầu nên tập trung vào nhận diện pháp lý, tính hợp lệ của hồ sơ, chuẩn hóa dữ liệu và khả năng truy vết.

Khoảng trống không nằm ở việc pháp luật hoàn toàn không quy định thời hạn hoặc hậu quả của việc không góp đủ vốn, mà ở chỗ chưa thiết lập đầy đủ cơ chế nối dữ liệu đăng ký với dữ liệu phát sinh khi nghĩa vụ góp vốn hoàn tất. Các quy định hiện hành chủ yếu xác định nghĩa vụ và hậu quả pháp lý của doanh nghiệp, nhưng chưa hình thành quy trình thống nhất về thông tin phải cập nhật, loại chứng cứ có thể được yêu cầu, điều kiện kích hoạt hậu kiểm và thời điểm kết thúc cảnh báo. Nếu phản ứng bằng cách mở rộng yêu cầu tài liệu hoặc xác nhận cho mọi hồ sơ, chi phí tuân thủ có thể tăng trong khi chủ thể gian dối vẫn có thể tạo chứng cứ hình thức. Từ góc độ chi phí giao dịch và hành vi cơ hội, vấn đề cần xử lý là chất lượng của cơ chế hậu kiểm và lựa chọn đúng trường hợp cần xác minh, chứ không phải thu hẹp tự do gia nhập thị trường[17].

Do đó, khoảng trống thứ nhất là thiếu quy tắc kết nối giữa thời điểm phát sinh nghĩa vụ, dữ liệu cần cập nhật và thẩm quyền yêu cầu chứng cứ. Pháp luật cần phân biệt rõ: thông tin cấu thành hồ sơ đăng ký; thông tin doanh nghiệp phải cập nhật khi hoàn tất hoặc không hoàn tất góp vốn; và chứng cứ chỉ được yêu cầu khi có dấu hiệu rủi ro có thể kiểm chứng. Nếu không, nghĩa vụ thuộc giai đoạn hậu kiểm có thể bị tái cấu trúc thành điều kiện gia nhập thông qua thực tiễn xử lý hồ sơ.

4.2. Căn cứ thông tin và kiểm soát chủ sở hữu hưởng lợi

Luật số 76/2025/QH15 và Nghị định số 168/2025/NĐ-CP đã bổ sung tiêu chí, thông tin và nghĩa vụ kê khai về chủ sở hữu hưởng lợi. Cải cách này chuyển trọng tâm từ người đứng tên sang cá nhân sở hữu hoặc chi phối thực tế, phù hợp với yêu cầu nhận diện mạng lưới kiểm soát. Tuy nhiên, các quy phạm mới chủ yếu xác định chủ thể và nội dung kê khai; hiệu quả thực tế còn phụ thuộc vào cập nhật, kiểm tra chéo, quyền tiếp cận dữ liệu và quy trình xử lý khi thông tin không nhất quán. Nghĩa vụ kê khai vì thế cần được phân biệt với cơ chế xác thực: kê khai tạo dữ liệu đầu vào, còn xác thực phải có căn cứ, thẩm quyền và giới hạn riêng[18].

Bộ chỉ số Mức độ sẵn sàng kinh doanh (Business Ready - B-READY) 2025 của Ngân hàng Thế giới ghi nhận mức độ điện tử hóa của quy trình đăng ký doanh nghiệp, nhưng dữ liệu khảo sát được thu thập trước các sửa đổi năm 2025 nên chỉ có giá trị như đường cơ sở[19]. Điện tử hóa một biểu mẫu không đồng nghĩa với khả năng liên kết dữ liệu; nếu người đứng tên, chủ sở hữu hưởng lợi, đối tượng bị cấm và doanh nghiệp liên quan nằm trong các hệ thống tách biệt, sự không nhất quán có thể không làm phát sinh cảnh báo.

Lực lượng đặc nhiệm tài chính (Financial Action Task Force - FATF), tổ chức liên chính phủ ban hành các khuyến nghị quốc tế về phòng, chống rửa tiền, yêu cầu thông tin chủ sở hữu hưởng lợi phải đầy đủ, chính xác, cập nhật và được cơ quan có thẩm quyền tiếp cận kịp thời. Vụ Vạn Thịnh Phát - SCB được dẫn ở đây chỉ như một ví dụ công khai minh họa cho mức độ phức tạp có thể có của mạng lưới pháp nhân, người đứng tên và quan hệ kiểm soát, không nhằm suy rộng về mức độ phổ biến của rủi ro[20]. Các dấu hiệu thường gắn với “công ty ma” cũng chỉ có giá trị khi được xem xét kết hợp; không dấu hiệu đơn lẻ nào đủ để tự động kết luận vi phạm[21].

Khoảng trống thứ hai vì vậy không đơn thuần là thiếu một trường thông tin, mà là thiếu cơ chế chuyển dữ liệu kê khai thành căn cứ kiểm soát có thể giải thích. Pháp luật cần phân biệt dữ liệu kê khai bắt buộc với dữ liệu xác minh chỉ được khai thác khi có căn cứ; đồng thời quy định nguồn dữ liệu được sử dụng, mục đích đối chiếu, tổ hợp dấu hiệu được phép tạo cảnh báo, thời hạn xử lý, điều kiện kết thúc cảnh báo và quyền sửa sai. Cách phân định này vừa tăng khả năng quan sát của Nhà nước, vừa ngăn việc chấm điểm rủi ro dựa trên định kiến, dữ liệu lỗi hoặc đặc điểm nhân khẩu riêng lẻ.

4.3. Mức độ can thiệp, hậu kiểm và chủ thể kiểm soát

Theo tiêu chí mức độ can thiệp, hậu kiểm không thể chỉ là khả năng tiến hành kiểm tra sau đăng ký; hậu kiểm phải có cơ chế ưu tiên, phối hợp, thời hạn và phản ứng phân tầng. Nếu mọi sai lệch đều dẫn đến cùng một chế tài hoặc mọi cảnh báo đều dẫn đến xác minh sâu, quản lý dựa trên rủi ro sẽ bị thay thế bằng kiểm soát đại trà dưới tên gọi mới.

Tài sản số làm rõ khoảng trống về phân loại pháp lý và chuyển quyền. Bộ luật Dân sự quy định các nhóm tài sản; Luật Công nghiệp công nghệ số (Luật số 71/2025/QH15) xác định tài sản số tại Điều 46 và phân loại tài sản số, trong đó có tài sản mã hóa, tại Điều 47[22][23]. Nghị quyết số 05/2025/NQ-CP đang điều chỉnh cơ chế thí điểm thị trường tài sản mã hóa; Nghị định số 284/2026/NĐ-CP về xử phạt đã được ban hành và sẽ có hiệu lực từ ngày 01 tháng 9 năm 2026. Các văn bản này không tự động làm phát sinh quyền góp vốn bằng tài sản mã hóa[24]. Pháp luật còn thiếu tiêu chí về quyền định đoạt, thời điểm doanh nghiệp nhận quyền kiểm soát và phương pháp định giá bằng đồng Việt Nam.

Theo tiêu chí chủ thể, một hạn chế là pháp luật chưa xác định rõ cơ quan, tổ chức nào chịu trách nhiệm thực hiện từng chức năng kiểm soát theo lợi thế thông tin của mình - cơ quan đăng ký, thuế, công an, ngân hàng, cơ quan phòng, chống rửa tiền, tổ chức định giá, công chứng viên, luật sư. Trách nhiệm của chủ thể trung gian cũng chưa được phân bổ đầy đủ trong chu trình góp vốn. Pháp luật hiện hành đã đặt ra một số nghĩa vụ theo từng lĩnh vực; chẳng hạn, Luật Phòng, chống rửa tiền yêu cầu các đối tượng báo cáo thuộc phạm vi điều chỉnh thực hiện nhận biết khách hàng và báo cáo giao dịch đáng ngờ[25]. Đối với các chủ thể trung gian khác, trách nhiệm được quy định phân tán trong pháp luật chuyên ngành. Tuy nhiên, các nghĩa vụ này còn phân tán và chưa tạo thành một cơ chế chuyển giao thông tin thống nhất với hệ thống đăng ký doanh nghiệp. Mỗi chủ thể chỉ có thể thẩm tra hợp lý theo rủi ro trong phạm vi chức năng và thông tin có thể tiếp cận; pháp luật cần quy định nội dung phải ghi nhận, trường hợp phải báo cáo hoặc chuyển thông tin, cơ chế bảo vệ chủ thể thiện chí và trách nhiệm đối với hành vi thông đồng hoặc cố ý bỏ qua dấu hiệu rõ ràng.

Khoảng trống thứ ba là thiếu thang phản ứng gắn với mức độ lỗi, chất lượng chứng cứ và khả năng tiếp cận thông tin của từng chủ thể. Sai sót cập nhật, bất cẩn, khai báo sai có chủ ý, đứng tên hộ, làm giả chứng cứ và hợp thức hóa tài sản phạm pháp không thể được xử lý như nhau. Tương tự, trách nhiệm của cơ quan đăng ký, doanh nghiệp và chủ thể trung gian phải được xác định theo chức năng, không thể dồn toàn bộ nghĩa vụ xác minh vào một khâu. Cảnh báo do dữ liệu hoặc thuật toán tạo ra chỉ được dùng để phân bổ nguồn lực rà soát; nó không thể tự thân làm đình chỉ quyền nếu chưa được người có thẩm quyền kiểm tra và nêu lý do.

Bảng 1 khái quát các khoảng trống theo bốn tiêu chí của khung, qua đó cho thấy vấn đề hiện hành không phải thiếu kiểm soát nói chung, mà là hoạt động kiểm soát chưa được bố trí phù hợp về thời điểm, căn cứ, chủ thể và mức độ can thiệp.

Bảng 1. Khoảng cách giữa quy định và thực tiễn theo khung kiểm soát theo rủi ro

V. Tham chiếu IFDA và kinh nghiệm quốc tế

Dự thảo IFDA phân biệt thuận lợi hóa đầu tư với tự do hóa và bảo hộ nhà đầu tư; không thiết lập cam kết tiếp cận thị trường, tiêu chuẩn bảo hộ hoặc cơ chế nhà đầu tư khởi kiện Nhà nước. Các yêu cầu cốt lõi gồm minh bạch, đơn giản hóa và điện tử hóa, thời hạn hợp lý, quyết định nêu rõ lý do, phối hợp liên cơ quan, liêm chính và kinh doanh có trách nhiệm[27]. Các yêu cầu này tương thích với các khung chính sách đầu tư bền vững của OECD, UNCTAD và các nghiên cứu về thuận lợi hóa đầu tư[28].

Trong bài viết, IFDA không phải lý thuyết và cũng không phải căn cứ chuẩn tắc độc lập. IFDA được sử dụng như nguồn đối chiếu về chức năng đối với khung bốn tiêu chí: minh bạch và thời hạn giúp kiểm tra thời điểm kiểm soát; dữ liệu điện tử giúp kiểm tra căn cứ thông tin; phối hợp liên cơ quan giúp kiểm tra tiêu chí chủ thể và thẩm quyền; quyết định nêu rõ lý do và liêm chính giúp kiểm tra mức độ can thiệp và trách nhiệm giải trình. Cách sử dụng này tránh việc lấy một dự thảo quốc tế thay thế cho lý luận hoặc pháp luật trong nước.

Singapore kết hợp cổng Bizfile với Cơ sở dữ liệu trung tâm về người có quyền kiểm soát đăng ký; cơ sở dữ liệu không công khai hoàn toàn nhưng phục vụ thực thi pháp luật[29]. Bài học nằm ở việc tái sử dụng dữ liệu và tách công khai thương mại khỏi quyền truy cập của cơ quan có thẩm quyền.

Vương quốc Anh yêu cầu giám đốc và người có quyền kiểm soát đáng kể xác minh danh tính trực tiếp hoặc thông qua tổ chức được ủy quyền[30]. Cách tiếp cận này đặt kiểm soát ở nhóm chủ thể có vị trí quản lý hoặc kiểm soát, thay vì buộc mọi người góp vốn phải chứng minh trước toàn bộ bản chất kinh tế của giao dịch.

Liên minh châu Âu, thông qua Quy định về thị trường tài sản mã hóa (Markets in Crypto-Assets Regulation - MiCA), phân loại tài sản theo chức năng, yêu cầu công bố thông tin và giám sát tổ chức cung cấp dịch vụ[31]. MiCA không quyết định tài sản góp vốn tại Việt Nam, nhưng cho thấy tài sản mới cần được điều chỉnh bằng sự kết hợp giữa phân loại pháp lý, trách nhiệm trung gian và chứng cứ chuyển giao.

Ba hệ thống Singapore, Vương quốc Anh và Liên minh châu Âu được lựa chọn vì mỗi hệ thống đại diện cho một cách xử lý điển hình đối với một tiêu chí của khung và đều có văn bản chính thức, công khai để đối chiếu. Ba kinh nghiệm có chức năng khác nhau: Singapore tăng khả năng quan sát mạng lưới sở hữu; Vương quốc Anh tập trung vào xác minh danh tính của người quản lý và kiểm soát; Liên minh châu Âu gắn phân loại tài sản với giám sát trung gian. Bài học chung không phải sao chép một mô hình, mà là bố trí hoạt động kiểm soát theo chủ thể đang nắm giữ thông tin và loại rủi ro cần xử lý.

Bảng 2. Vận dụng các chuẩn mực IFDA và kinh nghiệm quốc tế theo khung phân tích

VI. Mô hình hai tầng về tạo thuận lợi gắn với kiểm soát rủi ro

6.1. Cấu trúc và điểm mới của mô hình

Mô hình được thiết kế theo cấu trúc “hai tầng” nhằm tách bạch hai lớp chức năng vốn thường bị gộp tại khâu đăng ký: một tầng áp dụng chung cho mọi hồ sơ và một tầng chỉ kích hoạt theo rủi ro. Tầng áp dụng chung bảo đảm thủ tục đơn giản, bình đẳng, số hóa và có thể dự đoán. Tầng quản lý theo rủi ro sử dụng dữ liệu liên thông để cảnh báo sớm, xác minh có trọng điểm, hậu kiểm và áp dụng chế tài theo cấp độ. Điểm mới không nằm ở việc bổ sung một hệ thống chấm điểm, mà ở việc dùng khung bốn tiêu chí để giới hạn tác động pháp lý của việc chấm điểm: cảnh báo được hình thành trước khi hậu quả phát sinh nhưng không mặc nhiên cản trở đăng ký; xác minh chỉ tiến hành khi có căn cứ; kết quả hậu kiểm được dùng để sửa và cập nhật dữ liệu, hiệu chỉnh chỉ báo và đơn giản hóa quy trình cho nhóm rủi ro thấp.

Hình 1. Cấu trúc hai tầng và cơ chế phản hồi dữ liệu của mô hình

6.2. Bốn nhóm chức năng và tám nguyên tắc vận hành

Nhóm A - Bảo đảm quyền và đơn giản hóa thủ tục. (1) “Khai một lần, sử dụng nhiều lần”: hồ sơ được chuyển thành dữ liệu có cấu trúc, gắn với định danh điện tử; cơ quan nhà nước không yêu cầu lại thông tin đã có, trừ khi cần xác minh sai lệch. Mỗi trường dữ liệu phải có mục đích, cơ quan chịu trách nhiệm, thời hạn lưu giữ và cơ chế sửa sai. (2) Minh bạch trong giải quyết hồ sơ: hệ thống công bố tài liệu, thời hạn, phí, trạng thái và lý do sửa đổi hoặc từ chối; yêu cầu ngoài danh mục phải được phê duyệt và ghi nhận.

Nhóm B - Quản lý rủi ro chủ động. (3) Cảnh báo sớm nhưng không tự động cản trở quyền: chỉ báo có thể dựa trên mật độ pháp nhân, mạng lưới chủ sở hữu hưởng lợi chồng chéo, người bị cấm hoặc tài sản khó truy vết. Tuổi, giới tính, nghề nghiệp, nơi cư trú hoặc lịch sử kinh doanh ngắn không được dùng làm căn cứ độc lập. Cảnh báo không đình chỉ thời hạn đăng ký và không cho phép yêu cầu tài liệu ngoài quy định, trừ quyết định ngăn chặn hợp pháp. (4) Xác minh theo loại rủi ro, không xác minh toàn bộ: dấu hiệu về danh tính được đối chiếu với cơ sở dữ liệu chính thức; sơ đồ sở hữu hoặc chứng cứ chuyển giao tài sản chỉ được yêu cầu khi có căn cứ và vào đúng thời điểm pháp luật quy định.

Nhóm C - Hậu kiểm và thực thi. (5) Hậu kiểm có phối hợp và thời hạn: cảnh báo phải được chuyển đúng cơ quan, có thời hạn phản hồi và tránh kiểm tra trùng lặp; cảnh báo không được tiếp nhận đúng hạn không tiếp tục làm căn cứ gây bất lợi. (6) Chế tài tương xứng: sai sót nhỏ được yêu cầu cập nhật; bất cẩn chịu chế tài hành chính; hành vi cố ý đứng tên hộ, che giấu chủ sở hữu hưởng lợi, làm giả chứng cứ, hợp thức hóa tài sản phạm pháp hoặc tái phạm phải chịu chế tài nghiêm khắc hơn, kể cả thu hồi lợi ích bất hợp pháp và trách nhiệm hình sự khi đủ yếu tố[32].

Nhóm D - Trách nhiệm và kiểm soát hệ thống. (7) Trách nhiệm trung gian được xác định theo chức năng và mức độ thẩm tra hợp lý: ngân hàng nhận biết khách hàng và báo cáo giao dịch đáng ngờ; tổ chức định giá chịu trách nhiệm về phương pháp, kết quả và xung đột lợi ích; công chứng viên, luật sư và tổ chức cung cấp dịch vụ tài sản số phải ghi nhận việc kiểm tra trong phạm vi nghề nghiệp. Chủ thể đã thực hiện đầy đủ quy trình được bảo vệ; hành vi thông đồng hoặc cố ý bỏ qua dấu hiệu rõ ràng không được miễn trách nhiệm.

(8) Bảo vệ dữ liệu và giới hạn quyền lực số: chia sẻ dữ liệu phải có căn cứ luật định, đúng mục đích, ở mức tối thiểu cần thiết, có phân quyền và lưu nhật ký[33]. Chỉ báo và trọng số phải được kiểm tra định kỳ; mọi quyết định bất lợi dựa chủ yếu vào xử lý tự động phải được cán bộ có thẩm quyền rà soát, nêu lý do và bảo đảm quyền sửa dữ liệu, giải trình, khiếu nại. Thuật toán không được chi phối hoàn toàn quyết định.

Mô hình phải có phản hồi hai chiều. Doanh nghiệp được yêu cầu sửa dữ liệu, giải trình hoặc khiếu nại qua kênh điện tử; yêu cầu phải được ghi nhận, chuyển người có thẩm quyền và trả lời trong thời hạn công khai. Cơ quan quản lý công bố số liệu xử lý và kết quả hậu kiểm đã ẩn danh. Cảnh báo không có căn cứ phải được kết thúc, xóa hậu quả bất lợi và dùng để hiệu chỉnh mô hình. Cơ chế này chuyển hậu kiểm từ hoạt động xử lý rời rạc thành một nguồn dữ liệu để cơ quan quản lý rút kinh nghiệm và điều chỉnh quy trình.

6.3. Tình huống minh họa và trường hợp tài sản mã hóa

Hộp 1 minh họa cách áp dụng bốn tiêu chí: hồ sơ vẫn được xử lý trong thời hạn luật định; cảnh báo dựa trên tổ hợp dữ liệu; mức độ can thiệp chỉ tăng sau thời hạn góp vốn hoặc khi có quyết định ngăn chặn hợp pháp.

Hộp 1. Minh họa xử lý cảnh báo theo rủi ro

Tài sản mã hóa được sử dụng ở đây để kiểm tra giới hạn áp dụng của khung bốn tiêu chí, không phải một trụ cột nghiên cứu độc lập. Mã giao dịch trên chuỗi chỉ chứng minh việc một giao dịch đã được ghi nhận trên hệ thống chuỗi khối, không tự thân chứng minh danh tính, quyền sở hữu hoặc quyền định đoạt. Việc xem xét góp vốn cần đồng thời xác định đúng thời điểm kiểm tra, căn cứ chứng minh tư cách tài sản và quyền kiểm soát, cũng như mức độ can thiệp tương xứng với rủi ro về định giá, chuyển giao và phòng, chống rửa tiền.

Bảng 3. Khung đánh giá đối với tài sản mã hóa dự kiến dùng làm vốn góp

6.4. Thí điểm và chỉ số đánh giá

Mô hình có thể được thí điểm tại địa bàn có mật độ đăng ký doanh nghiệp cao, hạ tầng dữ liệu tương đối phát triển và có cơ chế, chính sách đặc thù; Thành phố Hồ Chí Minh có thể được cân nhắc như một địa bàn giả định đáp ứng các tiêu chí này; việc lựa chọn cuối cùng cần dựa trên dữ liệu nền và đánh giá tác động. Thời gian khoảng 24 tháng, gồm sáu tháng chuẩn hóa dữ liệu và xác lập đường cơ sở, mười hai tháng vận hành, sáu tháng đánh giá, chỉ là giả định thiết kế cần được điều chỉnh sau đánh giá tác động và theo điều kiện thực tế. Cơ quan đăng ký doanh nghiệp làm đầu mối; Ủy ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn phối hợp với cơ quan thuế, công an, ngân hàng; việc đánh giá tác động cần do đơn vị độc lập thực hiện[35].

Chỉ số đánh giá phải bao gồm cả thuận lợi hóa, chất lượng thông tin và bảo vệ quyền: tỷ lệ yêu cầu nộp lại dữ liệu Nhà nước đã có; thời gian xử lý trung vị; tỷ lệ yêu cầu sửa đổi hoặc từ chối có nêu rõ lý do; thời gian phân loại và chuyển cảnh báo; tỷ lệ cảnh báo không được xác nhận sau rà soát; tỷ lệ quyết định bất lợi được cán bộ có thẩm quyền rà soát; và tỷ lệ yêu cầu sửa dữ liệu được phản hồi đúng hạn. Bài viết không ấn định trước các ngưỡng định lượng, vì chúng chỉ có thể được xác lập sau khi có dữ liệu đường cơ sở, đánh giá tác động và tham vấn các cơ quan, doanh nghiệp chịu ảnh hưởng.

Bảng 4. Nhóm chỉ số đánh giá đề xuất cho thí điểm 24 tháng

VII. Lộ trình thể chế hóa, điều kiện và giới hạn áp dụng

Việc thể chế hóa mô hình cần được thực hiện theo nhiều cấp độ. Ở cấp luật, Luật Doanh nghiệp cần xác lập nguyên tắc xử lý theo rủi ro, giới hạn hậu quả pháp lý của cảnh báo tự động, quyền yêu cầu sửa dữ liệu và trách nhiệm cung cấp thông tin chính xác về chủ sở hữu hưởng lợi. Luật cũng cần phân biệt nghĩa vụ kê khai của doanh nghiệp với nghĩa vụ thẩm tra hợp lý của chủ thể trung gian, tránh chuyển toàn bộ trách nhiệm xác minh sang cơ quan đăng ký hoặc doanh nghiệp.

Các kiến nghị nêu trên cần được phân biệt theo hai cấp độ. Cấp độ nguyên tắc pháp lý - xác lập nguyên tắc kiểm soát theo rủi ro, giới hạn hậu quả của cảnh báo tự động, quyền sửa dữ liệu, nghĩa vụ về chủ sở hữu hưởng lợi và phân định nghĩa vụ giữa doanh nghiệp với chủ thể trung gian - thuộc thẩm quyền sửa đổi của Quốc hội đối với Luật Doanh nghiệp và Luật Phòng, chống rửa tiền và nên là trọng tâm. Cấp độ kỹ thuật vận hành - cấu trúc dữ liệu, lý do sửa đổi hoặc từ chối, thời hạn phản hồi, chu kỳ đánh giá, yêu cầu về nguồn dữ liệu phục vụ định giá - thuộc phạm vi quy định của Chính phủ ở cấp nghị định; các thông số định lượng cụ thể chưa đủ dữ liệu thực nghiệm nên được trình bày như giả thuyết chính sách cần kiểm chứng. Việc triển khai đòi hỏi đầu tư vào liên thông dữ liệu, năng lực phân tích và giám sát độc lập, nên cần lộ trình phù hợp với năng lực thực thi thay vì áp dụng đại trà ngay.

Ở cấp nghị định, pháp luật về đăng ký doanh nghiệp cần quy định cấu trúc dữ liệu thống nhất, lý do sửa đổi hoặc từ chối, cơ chế chuyển cảnh báo, thời hạn phản hồi và điều kiện kết thúc cảnh báo. Việc chia sẻ dữ liệu giữa cơ quan đăng ký, thuế, công an và cơ quan có thẩm quyền phải được giới hạn theo mục đích, phân quyền truy cập, lưu nhật ký và có cơ chế kiểm tra việc sử dụng. Thiết kế này đáp ứng các yêu cầu về thẩm quyền, trách nhiệm giải trình, thủ tục công bằng và hiệu quả của điều tiết tốt[36].

Đối với nội dung chưa đủ dữ liệu để áp dụng toàn quốc, văn bản thí điểm phải xác định rõ địa bàn, thời hạn, nhóm chỉ báo, cơ chế giám sát độc lập, quyền khiếu nại và điều kiện chấm dứt. Kết quả thí điểm không chỉ được đánh giá bằng số vụ việc được phát hiện, mà còn bằng chi phí tuân thủ, thời gian giải quyết, tỷ lệ cảnh báo sai và khả năng khắc phục quyết định bất lợi. Cơ chế quản lý dựa trên rủi ro chỉ có ý nghĩa nếu giá trị quản lý thu được lớn hơn chi phí tuân thủ và nguy cơ xâm phạm quyền[37].

IFDA hướng đến thuận lợi hóa đầu tư quốc tế, trong khi quyền góp vốn của công dân Việt Nam bắt nguồn từ Hiến pháp và pháp luật trong nước. Mọi hạn chế quyền, xử lý dữ liệu hoặc chế tài phải có căn cứ luật định; yêu cầu hội nhập không thể tự tạo thẩm quyền cho cơ quan quản lý. Các mô hình nước ngoài chỉ được tiếp nhận theo chức năng và phải điều chỉnh theo năng lực, nguồn lực, điều kiện thực thi và bối cảnh Việt Nam[38].

Việc số hóa, tự thân, không bảo đảm nâng cao chất lượng quản trị. Công nghệ có thể đẩy nhanh một thủ tục bất hợp lý hoặc khuếch đại dữ liệu sai. Liên thông dữ liệu đòi hỏi năng lực công nghệ, phân định trách nhiệm và cơ chế kiểm tra độc lập; đánh giá thực thi IFDA cũng xác định phối hợp liên cơ quan và năng lực số là thách thức đáng kể[39]. Thành công phải được đo bằng cả mức giảm chi phí tuân thủ, chất lượng phát hiện rủi ro và khả năng khắc phục quyết định sai.

Tình trạng pháp lý của IFDA vẫn đang phát triển; việc chưa đạt đồng thuận không làm mất giá trị tham khảo của các nguyên tắc, nhưng Việt Nam phải đánh giá độc lập lợi ích, chi phí và năng lực, không cần chờ việc tham gia IFDA mới thực hiện cải cách trong nước[40]. Giới hạn nghiên cứu là việc sử dụng tài liệu thứ cấp và ví dụ công khai; khung, mô hình và chỉ số cần được kiểm định bằng dữ liệu thí điểm tại địa phương[41].

VIII. Kết luận

Bài viết xác định vấn đề lý luận trung tâm của quản lý góp vốn thành lập doanh nghiệp là cách thức thiết kế kiểm soát theo rủi ro trong toàn bộ chu trình quản lý, thay vì lựa chọn tuyệt đối giữa tiền kiểm và hậu kiểm. Từ đối thoại giữa tiếp cận năng lực thực hiện quyền, kinh tế học thể chế mới, lý thuyết tách rời thể chế, điều tiết đáp ứng và quản lý dựa trên rủi ro, bài viết xây dựng khung bốn tiêu chí: thời điểm kiểm soát, căn cứ thông tin, chủ thể và thẩm quyền kiểm soát, mức độ can thiệp.

Áp dụng khung này cho thấy pháp luật hiện hành đã giảm kiểm soát tại khâu gia nhập thị trường và bổ sung thông tin chủ sở hữu hưởng lợi, nhưng chưa tạo được sự liên kết đầy đủ giữa dữ liệu đăng ký, cảnh báo, xác minh, hậu kiểm và phản hồi. Vì vậy, rủi ro lớn nhất không phải là kiểm soát quá ít hoặc quá nhiều, mà là kiểm soát được đặt sai giai đoạn, dựa trên thông tin chưa đủ chất lượng hoặc tạo ra hệ quả không tương xứng.

Mô hình hai tầng được đề xuất chuyển kiểm soát áp dụng đại trà sang chuẩn hóa dữ liệu và bảo đảm thủ tục; đồng thời dành xác minh có trọng điểm, hậu kiểm và chế tài cho trường hợp có căn cứ. IFDA và kinh nghiệm quốc tế chỉ được sử dụng để đối chiếu về chức năng. Việc thể chế hóa phải bảo đảm cảnh báo không tự động cản trở quyền, mọi quyết định bất lợi được rà soát, dữ liệu được sử dụng đúng mục đích và chủ thể có quyền sửa sai, giải trình, khiếu nại. Chỉ khi đó, chuyển từ tiền kiểm sang hậu kiểm mới không rơi vào hai cực: khôi phục tiền kiểm dưới hình thức mới hoặc hậu kiểm chỉ mang tính hình thức.

Đóng góp của bài viết thể hiện ở ba phương diện. Về lý luận, khung bốn tiêu chí tổng hợp các tiếp cận hiện hữu thành một công cụ đánh giá đối với những cơ chế quản lý có cấu trúc tự kê khai, phân loại rủi ro và hậu kiểm. Về ứng dụng, khung được cụ thể hóa thành mô hình hai tầng và lộ trình thể chế hóa, qua đó chỉ rõ giới hạn của cảnh báo, điều kiện xác minh và yêu cầu phản hồi dữ liệu. Về nghiên cứu tiếp theo, khả năng giải thích và tính khả thi của khung cần được kiểm định bằng dữ liệu thí điểm trước khi xem xét mở rộng sang lĩnh vực quản lý khác.

* Thạc sĩ, Luật sư, Giám đốc Công ty Luật TNHH MTV Mai Đăng Khang; Nghiên cứu sinh, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh

** Trợ lý Luật sư, Công ty Luật Frasers

[1] Hiến pháp 2013, Điều 14, Điều 32 và Điều 33.

[2] Nghị quyết số 68-NQ/TW ngày 04 tháng 5 năm 2025 của Bộ Chính trị về phát triển kinh tế tư nhân; Nghị quyết số 198/2025/QH15 ngày 17 tháng 5 năm 2025 của Quốc hội về một số cơ chế, chính sách đặc biệt phát triển kinh tế tư nhân.

[3] World Trade Organization, Draft Ministerial Decision on Adding the Investment Facilitation for Development Agreement to Annex 4 of the WTO Agreement, WT/MIN(26)/W/5/Rev.1 (28/3/2026); World Trade Organization, IFD Agreement Participants Discuss Post-MC14 Workplan and Implementation (06/7/2026), https://www.wto.org/english/news_e/news26_e/infac_06jul26_450_e.htm.

[4] Về kiểm soát dựa trên rủi ro, xem Julia Black, The Emergence of Risk-Based Regulation and the New Public Risk Management in the United Kingdom, Public Law 512, 512-515, 532-535 (2005); ROBERT BALDWIN, MARTIN CAVE & MARTIN LODGE, UNDERSTANDING REGULATION: THEORY, STRATEGY, AND PRACTICE, 2D ED., OXFORD UNIVERSITY PRESS, OXFORD, 105-136 (2012).

[5] Về yêu cầu đối với thông tin chủ sở hữu hưởng lợi, xem Financial Action Task Force, Guidance on Beneficial Ownership of Legal Persons (2023); về các dấu hiệu thường gắn với “công ty ma”, xem Ngô Quí Đăng & Ngô Quí Linh, Nhận diện “công ty ma” dưới góc độ quản lý nhà nước về việc góp vốn thành lập doanh nghiệp của công dân Việt Nam, Tạp chí điện tử Luật sư Việt Nam (16/7/2026), https://lsvn.vn/nhan-dien-cong-ty-ma-duoi-goc-do-quan-ly-nha-nuoc-ve-viec-gop-von-thanh-lap-doanh-nghiep-cua-cong-dan-viet-nam-a175908.html.

[6] AMARTYA SEN, DEVELOPMENT AS FREEDOM, OXFORD UNIVERSITY PRESS, OXFORD, 18, 36-37 (1999); HERNANDO DE SOTO, THE MYSTERY OF CAPITAL: WHY CAPITALISM TRIUMPHS IN THE WEST AND FAILS EVERYWHERE ELSE, BLACK SWAN, LONDON, 5-7 (2000).

[7] Ronald H. Coase, The Problem of Social Cost, 3 Journal of Law and Economics 1, 15-19 (1960); DOUGLASS C. NORTH, INSTITUTIONS, INSTITUTIONAL CHANGE AND ECONOMIC PERFORMANCE, CAMBRIDGE UNIVERSITY PRESS, CAMBRIDGE, 3-10 (1990).

[8] DAVID M. TRUBEK & ALVARO SANTOS (EDS.), THE NEW LAW AND ECONOMIC DEVELOPMENT: A CRITICAL APPRAISAL, CAMBRIDGE UNIVERSITY PRESS, CAMBRIDGE, 1-18 (2006); DANI RODRIK, ONE ECONOMICS, MANY RECIPES: GLOBALIZATION, INSTITUTIONS, AND ECONOMIC GROWTH, PRINCETON UNIVERSITY PRESS, PRINCETON, 1-8 (2007).

[9] Về hành vi cơ hội và năng lực nhận thức có giới hạn, xem OLIVER E. WILLIAMSON, THE ECONOMIC INSTITUTIONS OF CAPITALISM, FREE PRESS, NEW YORK, 44-52 (1985); về lý thuyết tín hiệu, xem Michael Spence, Job Market Signaling, 87 Quarterly Journal of Economics 355, 355-374 (1973); về cơ chế sàng lọc, xem Joseph E. Stiglitz, The Theory of “Screening,” Education, and the Distribution of Income, 65 American Economic Review 283, 283-300 (1975).

[10] John W. Meyer & Brian Rowan, Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony, 83 American Journal of Sociology 340, 340-363 (1977).

[11] Mark Granovetter, Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness, 91 American Journal of Sociology 481, 481-510 (1985).

[12] IAN AYRES & JOHN BRAITHWAITE, RESPONSIVE REGULATION: TRANSCENDING THE DEREGULATION DEBATE, OXFORD UNIVERSITY PRESS, OXFORD, 35-44 (1992).

[13] CHRISTINE PARKER, THE OPEN CORPORATION: EFFECTIVE SELF-REGULATION AND DEMOCRACY, CAMBRIDGE UNIVERSITY PRESS, CAMBRIDGE, 35-41, 245-251 (2002).

[14] Julia Black, The Emergence of Risk-Based Regulation and the New Public Risk Management in the United Kingdom, Public Law 512, 512-515, 532-535 (2005).

[15] ROBERT BALDWIN, MARTIN CAVE & MARTIN LODGE, UNDERSTANDING REGULATION: THEORY, STRATEGY, AND PRACTICE, 2D ED., OXFORD UNIVERSITY PRESS, OXFORD, 25-39, 105-136, 227-258 (2012).

[16] Về hồ sơ đăng ký doanh nghiệp, xem Luật Doanh nghiệp số 59/2020/QH14 ngày 17 tháng 6 năm 2020, Điều 26-27; về thời hạn và hậu quả của việc không góp đủ vốn, xem khoản 2-3 Điều 47, khoản 2-3 Điều 75, khoản 1 và khoản 3 Điều 113; về tài sản góp vốn và chuyển quyền sở hữu, xem Điều 34-35.

[17] Về chi phí giao dịch, xem Ronald H. Coase, tlđd chú thích 7, tr. 15-19; về hành vi cơ hội và năng lực nhận thức có giới hạn, xem Oliver E. Williamson, tlđd chú thích 9, tr. 47-52.

[18] Theo điểm d khoản 1 Điều 1 Luật số 76/2025/QH15 ngày 17 tháng 6 năm 2025, chủ sở hữu hưởng lợi của doanh nghiệp có tư cách pháp nhân là cá nhân thực sự sở hữu vốn điều lệ hoặc có quyền chi phối doanh nghiệp, trừ các trường hợp đại diện phần vốn nhà nước được luật loại trừ; xem thêm Nghị định số 168/2025/NĐ-CP ngày 30 tháng 6 năm 2025, Điều 17-18.

[19] World Bank, B-Ready 2025: Viet Nam Economy Profile, 1-4 (2025), https://www.worldbank.org/content/dam/sites/b-ready/documents/pdf/economy/2025/viet-nam-2025.pdf.

[20] Về yêu cầu đối với thông tin chủ sở hữu hưởng lợi, xem Financial Action Task Force, Guidance on Beneficial Ownership of Legal Persons, 14-31 (2023), https://www.fatf-gafi.org/en/publications/Fatfrecommendations/Guidance-Beneficial-Ownership-Legal-Persons.html; về vụ Vạn Thịnh Phát - SCB, xem Bản án số 157/2024/HS-ST, TAND Thành phố Hồ Chí Minh ngày 11 tháng 4 năm 2024 về vụ án Trương Mỹ Lan và đồng phạm; xem thêm Ngô Quí Linh, Thực trạng pháp luật về kiểm soát quyền sở hữu đối với tài sản góp vốn vào doanh nghiệp từ góc độ đại án Công ty Cổ phần Tập đoàn Vạn Thịnh Phát và Ngân hàng Thương mại Cổ phần Sài Gòn, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật (14/5/2024), https://danchuphapluat.vn/thuc-trang-phap-luat-ve-kiem-soat-quyen-so-huu-doi-voi-tai-san-gop-von-vao-doanh-nghiep-tu-goc-do-dai-an-cong-ty-cp-tap-doan-van-thinh-phat-va-ngan-hang-tmcp-sai-gon-3222.html.

[21] Xem Ngô Quí Đăng & Ngô Quí Linh, tlđd chú thích 5.

[22] Bộ luật Dân sự số 91/2015/QH13 ngày 24 tháng 11 năm 2015, Điều 105; Luật Công nghiệp công nghệ số (Luật số 71/2025/QH15 ngày 14 tháng 6 năm 2025), Điều 46-47.

[23] “Tài sản mã hóa” là một loại tài sản số sử dụng công nghệ mã hóa hoặc công nghệ số có chức năng tương tự để xác thực tài sản trong quá trình tạo lập, phát hành, lưu trữ và chuyển giao; Luật Công nghiệp công nghệ số, khoản 2 Điều 47.

[24] Nghị quyết số 05/2025/NQ-CP ngày 09 tháng 9 năm 2025 của Chính phủ về triển khai thí điểm thị trường tài sản mã hóa tại Việt Nam; Nghị định số 284/2026/NĐ-CP ngày 16 tháng 7 năm 2026 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính về tài sản mã hóa và thị trường tài sản mã hóa, có hiệu lực từ ngày 01 tháng 9 năm 2026.

[25] Luật Phòng, chống rửa tiền số 14/2022/QH15 ngày 15 tháng 11 năm 2022.

[26] Xem World Bank, tlđd chú thích 19, tr. 1-4; Financial Action Task Force, tlđd chú thích 20, tr. 14-31.

[27] Axel Berger, Stefanie Gsell & Zoryana Olekseyuk, Investment Facilitation for Development: A New Route to Global Investment Governance, IDOS Briefing Paper No. 5/2019, 3-9 (2019); Riya Roy Chowdhury Jose, Investment Facilitation for Development Agreement: A Reader’s Guide, International Institute for Sustainable Development, 5-16 (2024).

[28] Organisation for Economic Co-operation and Development, Policy Framework for Investment, 18-25 (2015); United Nations Conference on Trade and Development, Investment Policy Framework for Sustainable Development, 13-22 (2015); Karl P. Sauvant & Khalil Hamdani, An International Support Programme for Sustainable Investment Facilitation, E15Initiative (2015).

[29] Accounting and Corporate Regulatory Authority, Step 4.6: Registering a Local Company via Bizfile (16/5/2026), https://www.acra.gov.sg/register/business/registering-different-business-structures/local-company/registering-via-bizfile/; Accounting and Corporate Regulatory Authority, Register of Registrable Controllers (06/3/2026), https://www.acra.gov.sg/manage/companies/legal-requirements-common-offences/maintaining-local-companys-information-registers/rorc/.

[30] Companies House, Verifying Your Identity for Companies House (01/6/2026), https://www.gov.uk/guidance/verifying-your-identity-for-companies-house.

[31] Regulation (EU) 2023/1114 of the European Parliament and of the Council of 31 May 2023 on Markets in Crypto-Assets, 2023 O.J. (L 150) 40-205.

[32] Ian Ayres & John Braithwaite, tlđd chú thích 12, tr. 35-44; JOHN BRAITHWAITE, RESTORATIVE JUSTICE AND RESPONSIVE REGULATION, OXFORD UNIVERSITY PRESS, OXFORD, 29-36 (2002).

[33] Luật Bảo vệ dữ liệu cá nhân số 91/2025/QH15 ngày 26 tháng 6 năm 2025, Điều 4; Nghị định số 356/2025/NĐ-CP ngày 31 tháng 12 năm 2025 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Bảo vệ dữ liệu cá nhân.

[34] Luật Doanh nghiệp số 59/2020/QH14, Điều 34-35; Luật Công nghiệp công nghệ số, Điều 46-47; Regulation (EU) 2023/1114, tlđd chú thích 31.

[35] Về định hướng cải cách và cơ chế hỗ trợ phát triển kinh tế tư nhân, xem Nghị quyết số 198/2025/QH15, tlđd chú thích 2; địa bàn và thời hạn thí điểm nêu trong bài là giả định thiết kế của nhóm tác giả.

[36] Robert Baldwin, Martin Cave & Martin Lodge, tlđd chú thích 15, tr. 25-39, 227-258.

[37] Julia Black, tlđd chú thích 14, tr. 532-535; Christine Parker, tlđd chú thích 13, tr. 245-251.

[38] Về yêu cầu điều chỉnh thiết kế thể chế theo bối cảnh, xem David M. Trubek & Alvaro Santos, tlđd chú thích 8, tr. 1-18; Dani Rodrik, tlđd chú thích 8, tr. 1-8.

[39] Axel Berger et al., Implementation of the WTO Investment Facilitation for Development Agreement: Identification of Reform Needs and Development Policy Measures, IDOS Policy Brief No. 7/2023, 3-12 (2023).

[40] World Trade Organization, tlđd chú thích 3.

[41] Ngô Quí Linh, Kinh tế học thể chế - Hướng nghiên cứu liên ngành cho nghiên cứu sinh luật học, bài tham luận tại Hội thảo khoa học quốc gia Đào tạo tiến sĩ, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 3/2026 (chưa xuất bản).