Nhận diện bất cập và đề xuất giải pháp

I. Đặt vấn đề

Trong bối cảnh Việt Nam theo đuổi tăng trưởng kinh tế, cải thiện môi trường đầu tư và phát triển bền vững, pháp luật về đánh giá tác động môi trường (ĐTM) ngày càng ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình chuẩn bị, triển khai dự án đầu tư. Là cơ chế phòng ngừa rủi ro môi trường, ĐTM yêu cầu chủ dự án nhận diện, dự báo và đề xuất biện pháp kiểm soát tác động xấu trước khi triển khai dự án; đồng thời đặt ra những nghĩa vụ, thủ tục, chi phí và ràng buộc đối với việc thực hiện QTDKD. Những ràng buộc này là cần thiết, chính đáng nếu được thiết kế rõ ràng, hợp lý và tương xứng với mức độ rủi ro; nhưng có thể trở thành gánh nặng tuân thủ nếu quy định thiếu minh bạch, chồng chéo hoặc thực hiện không thống nhất. Bài viết xem xét pháp luật về ĐTM hiện nay tạo điều kiện thực hiện QTDKD có trách nhiệm hay còn hạn chế quyền quá mức cần thiết. Trên cơ sở phân tích pháp luật và thực tiễn thực hiện, bài viết xây dựng tiêu chí đánh giá, nhận diện kết quả, bất cập và đề xuất giải pháp hoàn thiện.

II. Pháp luật về đánh giá tác động môi trường: Quá trình hình thành, phát triển và những nội dung chủ yếu

2.1. Trên bình diện quốc tế

Xung đột giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường phát sinh khi hoạt động kinh tế khai thác tài nguyên thiên nhiên, làm gia tăng tác động xấu đến môi trường. Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) ra đời nhằm giảm thiểu tác động tiêu cực của phát triển kinh tế. Trên thế giới, ĐTM hình thành những năm 1960–1970, gắn với Luật Chính sách môi trường quốc gia của Hoa Kỳ năm 1969. Luật yêu cầu các cơ quan liên bang xem xét tác động môi trường của hành động đề xuất trước khi quyết định. Hành động liên bang lớn có khả năng ảnh hưởng đáng kể phải lập báo cáo tác động môi trường[1]. Kể từ đó, ĐTM đã được mở rộng và áp dụng rộng rãi tại nhiều quốc gia trên toàn cầu.

Đặc biệt, trong Tuyên bố Rio de Janeiro năm 1992 của Hội nghị Liên hợp quốc về Môi trường và Phát triển đã xác định: “Đánh giá tác động môi trường, với tư cách là một công cụ quốc gia, phải được thực hiện đối với các hoạt động được đề xuất có khả năng gây ra tác động bất lợi đáng kể đến môi trường và phải chịu sự quyết định của cơ quan quốc gia có thẩm quyền” (Nguyên tắc số 17)[2]. Vì vậy, ĐTM đã trở thành công cụ không thể thiếu trong việc cân bằng giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường, giúp các quốc gia đảm bảo rằng các dự án phát triển sẽ không gây ra những tác động tiêu cực đáng kể, đồng thời tuân thủ các nguyên tắc quốc tế về phát triển bền vững.

Những dấu mốc trên cho thấy ĐTM được hình thành từ nguyên tắc phòng ngừa, theo đó tác động môi trường phải được nhận diện, kiểm soát trước khi quyết định triển khai hoạt động có nguy cơ gây tổn hại đáng kể. Ý nghĩa của quá trình này không chỉ ở việc xác định nguồn gốc của ĐTM mà còn giúp nhận diện các yêu cầu cơ bản khi thiết kế pháp luật, gồm: đánh giá sớm; phân loại nghĩa vụ theo mức độ rủi ro; minh bạch hóa quá trình ra quyết định; bảo đảm sự tương xứng giữa yêu cầu kiểm soát môi trường với tính chất của dự án.

2.2. Ở Việt Nam

Ở Việt Nam, trước Đổi mới, bảo vệ môi trường chưa trở thành lĩnh vực pháp luật độc lập và ĐTM chưa được thể chế hóa thành công cụ pháp lý áp dụng cho dự án đầu tư. ĐTM bắt đầu được áp dụng từ những năm 1990, khi nền kinh tế chuyển mình mạnh mẽ. Quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa nhanh chóng khiến yêu cầu bảo vệ môi trường ngày càng trở nên cấp thiết[3].

ĐTM chính thức được quy định trong Luật Bảo vệ môi trường năm 1993, đánh dấu sự hình thành công cụ kiểm soát môi trường đối với các dự án đầu tư phát triển. Tuy nhiên, trách nhiệm lập và thực hiện ĐTM của chủ đầu tư chưa được quy định chặt chẽ; quy trình ĐTM còn đơn giản và việc áp dụng thiếu đồng bộ giữa các cơ quan[4].

Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, trên cơ sở tiến bộ kỹ thuật và nhận thức lập pháp, đã quy định cụ thể hơn về ĐTM. Đây là bước tiến quan trọng khi bắt buộc dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường phải thực hiện ĐTM trước khi được phê duyệt. Quy trình ĐTM cũng chú trọng tham vấn chủ thể liên quan, góp phần bảo đảm tính minh bạch và công bằng xã hội[5].

Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 hoàn thiện ĐTM theo hướng phân loại dự án, đơn giản hóa thủ tục hành chính và tăng cường sự tham gia của cộng đồng. Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 tiếp tục hoàn thiện quy trình này với các quy định về thẩm định, phê duyệt và giám sát thực hiện. Những cải cách trên góp phần bảo đảm sự tương thích với chuẩn mực quốc tế về bảo vệ môi trường, phát triển bền vững, đồng thời tạo thuận lợi cho doanh nghiệp thực hiện ĐTM.

Trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 (văn bản đang có hiệu lực thi hành), ĐTM tiếp tục được hoàn thiện với các quy định chi tiết hơn nhằm tăng cường tính minh bạch và hiệu quả trong quá trình thực hiện. Theo khoản 7 Điều 3 Luật này: “Đánh giá tác động môi trường là quá trình phân tích, đánh giá, nhận dạng, dự báo tác động đến môi trường của dự án đầu tư và đưa ra biện pháp giảm thiểu tác động xấu đến môi trường”. Luật quy định rõ các dự án phải thực hiện ĐTM và phân loại theo mức độ tác động đến môi trường để xác định quy trình, thủ tục phù hợp. Việc tham vấn cộng đồng phải được tiến hành từ giai đoạn lập báo cáo ĐTM, bảo đảm người dân có cơ hội tham gia quá trình ra quyết định đối với dự án ảnh hưởng trực tiếp đến môi trường sống. Quy định này góp phần tăng tính minh bạch, dân chủ trong triển khai dự án. Đồng thời, các quy định về thẩm định, phê duyệt và giám sát thực hiện ĐTM được cụ thể hóa nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả quản lý môi trường[6].

2.3. Nội dung cơ bản của pháp luật hiện hành về đánh giá tác động môi trường

Khung pháp luật hiện hành về ĐTM được xây dựng trên cơ sở Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 và các văn bản quy định chi tiết, gồm Nghị định số 08/2022/NĐ-CP, được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 05/2025/NĐ-CP và Nghị định số 48/2026/NĐ-CP; Thông tư số 02/2022/TT-BTNMT, được sửa đổi, bổ sung bởi Thông tư số 07/2025/TT-BTNMT, Thông tư số 07/2025/TT-BNNMT và Thông tư số 09/2026/TT-BNNMT; cùng Thông tư số 38/2023/TT-BTC quy định về phí thẩm định báo cáo ĐTM do cơ quan trung ương thực hiện thẩm định. Bên cạnh đó, Nghị quyết số 66.19/2026/NQ-CP ngày 18/5/2026 của Chính phủ quy định việc cắt giảm, phân quyền, đơn giản hóa thủ tục hành chính và điều kiện kinh doanh thuộc phạm vi quản lý của Bộ Nông nghiệp và Môi trường, trong đó có nội dung đơn giản hóa đối tượng phải thực hiện ĐTM và phân quyền một phần thẩm quyền thẩm định báo cáo ĐTM cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh.

Khung pháp luật này còn được bổ sung bởi Luật Địa chất và khoáng sản năm 2024 và Luật số 146/2025/QH15 sửa đổi, bổ sung một số điều của 15 luật trong lĩnh vực nông nghiệp và môi trường, trong đó có các quy định sửa đổi Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 liên quan đến ĐTM. Cơ chế đảm bảo thực hiện được hoàn thiện bởi các quy định về trách nhiệm dân sự trong Bộ luật Dân sự năm 2015, trách nhiệm hình sự trong Bộ luật Hình sự năm 2015, được sửa đổi, bổ sung năm 2017 và năm 2025, và xử phạt vi phạm hành chính theo Nghị định số 45/2022/NĐ-CP. Qua đó, pháp luật về ĐTM được hình thành từ các quy định trực tiếp về nội dung, trình tự, thẩm quyền và chi phí thực hiện, đồng thời gắn với các cơ chế trách nhiệm pháp lý có liên quan.

Pháp luật về ĐTM hiện hành gồm một số nội dung cơ bản sau:

- Xác định đối tượng, chủ thể và thời điểm thực hiện ĐTM. Pháp luật xác định dự án phải thực hiện ĐTM gồm dự án đầu tư nhóm I và một số dự án nhóm II có nguy cơ tác động xấu đến môi trường. Chủ dự án đầu tư có trách nhiệm thực hiện ĐTM. ĐTM phải được tiến hành đồng thời với quá trình lập báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc tài liệu tương đương. Như vậy, ĐTM được thực hiện ngay trong giai đoạn chuẩn bị dự án, thay vì sau khi dự án đã được triển khai.

- Lập báo cáo ĐTM. Kết quả ĐTM được thể hiện trong báo cáo, với nguyên tắc mỗi dự án đầu tư lập một báo cáo. Báo cáo phải nêu xuất xứ dự án; căn cứ pháp lý, kỹ thuật; sự phù hợp với quy hoạch và pháp luật về bảo vệ môi trường; hiện trạng môi trường khu vực; đối tượng chịu tác động; dự báo tác động và biện pháp giảm thiểu. Trong quá trình lập báo cáo, chủ dự án phải tham vấn cộng đồng dân cư, cá nhân chịu tác động trực tiếp và cơ quan, tổ chức liên quan, trừ dự án thuộc bí mật nhà nước, theo nội dung, trình tự pháp luật quy định.

- Thẩm định báo cáo ĐTM. Sau khi hoàn thành, báo cáo ĐTM phải được gửi đến cơ quan thẩm quyền để thẩm định. Hồ sơ gồm văn bản đề nghị thẩm định, báo cáo ĐTM và báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc tài liệu tương đương. Việc thẩm định thực hiện thông qua hội đồng thẩm định hoặc hình thức luật định, kiểm tra tính đầy đủ, trung thực, khoa học và khả thi của nội dung môi trường trước khi dự án chuyển sang bước tiếp theo.

- Phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo ĐTM. Theo Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, cơ quan không “phê duyệt báo cáo ĐTM” mà ban hành quyết định phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo ĐTM. Quyết định này là căn cứ để cơ quan có thẩm quyền thực hiện thủ tục tiếp theo như kết luận thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi, cấp giấy phép môi trường hoặc quyết định đầu tư dự án. Qua đó, các yêu cầu bảo vệ môi trường được tích hợp vào quá trình ra quyết định đầu tư.

- Trách nhiệm sau khi có quyết định phê duyệt kết quả thẩm định ĐTM. Sau khi có quyết định, chủ dự án phải điều chỉnh, bổ sung dự án và báo cáo ĐTM theo yêu cầu bảo vệ môi trường; thực hiện đầy đủ nội dung quyết định; hoàn thành công trình bảo vệ môi trường và thông báo kết quả trước khi vận hành chính thức nếu pháp luật yêu cầu. Khi dự án thay đổi quy mô, công suất, công nghệ hoặc yếu tố khác làm gia tăng tác động xấu đến môi trường, chủ dự án có thể phải thực hiện lại ĐTM hoặc báo cáo cơ quan có thẩm quyền xem xét theo quy định hiện hành.

III. Quyền tự do kinh doanh: nội hàm chung và mối quan hệ với pháp luật về đánh giá tác động môi trường

3.1. Nội hàm chung của quyền tự do kinh doanh

QTDKD là quyền kinh tế nền tảng của cá nhân, tổ chức trong nền kinh tế thị trường, gắn với khả năng tự lựa chọn, tổ chức và thực hiện hoạt động tạo ra của cải, dịch vụ, giá trị kinh tế. Ở quốc tế, quyền này không luôn được ghi nhận bằng cùng thuật ngữ hoặc mức độ khái quát giống nhau, nhưng được thừa nhận là bộ phận quan trọng của nhóm quyền tự do kinh tế. Một trong những biểu hiện tiêu biểu là Điều 16 Hiến chương về các quyền cơ bản của Liên minh châu Âu, trong đó xác định: “The freedom to conduct a business in accordance with Union law and national laws and practices is recognised” [Quyền tự do kinh doanh phù hợp với pháp luật Liên minh và pháp luật, thông lệ quốc gia được công nhận][7]. Quy định này đặt QTDKD trong mối liên hệ chặt chẽ với trật tự pháp lý công, qua đó cho thấy đây là một quyền được công nhận và đảm bảo, nhưng không mang tính tuyệt đối, mà luôn được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật và vì sự dung hòa với các lợi ích công cộng khác.

Ở Việt Nam, kể từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (02/9/1945), phải trải qua một quá trình phát triển lập hiến khá dài thì QTDKD đã từng bước được ghi nhận và hoàn thiện trong hệ thống pháp luật. Nếu Hiến pháp năm 1992 đánh dấu lần đầu tiên quyền này được hiến định, thì đến Hiến pháp năm 2013, QTDKD mới được xác lập tương đối đầy đủ và rõ nét hơn với quy định: “Mọi người có quyền tự do kinh doanh trong những ngành nghề mà pháp luật không cấm” (Điều 33)[8]. Trên phương diện lập pháp, nguyên tắc hiến định đó tiếp tục được cụ thể hóa trong Luật Đầu tư năm 2020 và Luật Doanh nghiệp năm 2020, qua đó xác lập vị trí của tự do kinh doanh như một quyền nền tảng gắn với quyền tự chủ của chủ thể trong quá trình đầu tư, thành lập, tổ chức và vận hành hoạt động kinh doanh.

QTDKD có nội hàm rộng hơn quyền thành lập doanh nghiệp hoặc lựa chọn ngành, nghề kinh doanh. Điều 33 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận mọi người có QTDKD trong những ngành, nghề mà pháp luật không cấm. QTDKD vì vậy bao gồm khả năng gia nhập thị trường; lựa chọn mô hình, lĩnh vực, địa bàn; tổ chức kinh doanh; huy động nguồn lực; tìm kiếm khách hàng, giao kết hợp đồng; điều chỉnh quy mô; tổ chức lại, tạm ngừng hoặc chấm dứt hoạt động theo pháp luật.

Điều 7 Luật Doanh nghiệp năm 2020 quy định nhóm quyền của doanh nghiệp: tự do kinh doanh ngành, nghề mà luật không cấm; tự chủ tổ chức và điều chỉnh hoạt động kinh doanh; huy động, phân bổ, sử dụng vốn; tìm kiếm thị trường và giao kết hợp đồng; xuất khẩu, nhập khẩu; sử dụng lao động; ứng dụng công nghệ, được bảo hộ sở hữu trí tuệ; chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản; từ chối yêu cầu cung cấp nguồn lực trái pháp luật; khiếu nại, tham gia tố tụng; và các quyền khác theo pháp luật. Luật số 76/2025/QH15 sửa đổi, bổ sung Luật Doanh nghiệp không sửa đổi Điều 7. Quy định mở tại khoản 11 cho thấy quyền của doanh nghiệp không giới hạn ở các quyền được liệt kê.

QTDKD gắn với quá trình kinh doanh. Trước khi hoạt động, quyền thể hiện ở việc gia nhập thị trường và lựa chọn ngành, nghề, địa điểm, loại hình tổ chức, phương thức đầu tư. Trong quá trình hoạt động, chủ thể có quyền tự chủ tổ chức, quản trị, khai thác tài sản, huy động vốn, lựa chọn đối tác và quyết định kinh doanh. Khi thay đổi hoặc kết thúc hoạt động, chủ thể có thể tạm ngừng, tổ chức lại, chuyển nhượng hoặc giải thể theo điều kiện, trình tự luật định. Vì vậy, QTDKD không chỉ phát sinh khi đăng ký doanh nghiệp.

Tuy nhiên, QTDKD không phải quyền tuyệt đối. Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội hoặc sức khỏe cộng đồng. Do đó, giới hạn QTDKD phải có căn cứ luật định, phục vụ mục tiêu chính đáng, cần thiết và tương xứng với mục tiêu cần bảo vệ.

3.2. Quyền tự do kinh doanh trong mối quan hệ với pháp luật về đánh giá tác động môi trường

QTDKD là quyền hiến định trong nền kinh tế thị trường nhưng không phải quyền tuyệt đối. Trong Nhà nước pháp quyền, việc ghi nhận quyền gắn với giới hạn cần thiết nhằm hài hòa lợi ích của chủ thể kinh doanh với lợi ích công cộng, trật tự xã hội và giá trị hiến định khác. Vì vậy, QTDKD không thể được hiểu là quyền tự do theo đuổi lợi ích kinh tế bằng mọi cách, mà phải được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật và gắn với các nghĩa vụ, trách nhiệm đối với Nhà nước, cộng đồng và xã hội.

Trong các nghĩa vụ của hoạt động đầu tư, kinh doanh, bảo vệ môi trường đặc biệt quan trọng. Hoạt động sản xuất, xây dựng, khai thác tài nguyên, phát triển hạ tầng hoặc dịch vụ quy mô không chỉ tạo lợi ích kinh tế mà còn gây tác động bất lợi đến môi trường, sức khỏe cộng đồng và chất lượng sống. Vì vậy, yêu cầu pháp luật buộc chủ thể kinh doanh nhận diện, dự báo và kiểm soát trước tác động xấu không phủ nhận QTDKD mà thể hiện nguyên tắc gắn quyền với trách nhiệm.

Pháp luật về ĐTM là cơ chế buộc chủ thể kinh doanh thực hiện trách nhiệm bảo vệ môi trường từ giai đoạn chuẩn bị dự án. Chủ dự án phải đánh giá trước tác động tiêu cực phát sinh, xác định biện pháp phòng ngừa, giảm thiểu và xử lý trước khi dự án được xem xét triển khai. Như vậy, pháp luật về ĐTM không trực tiếp cấm đoán hoạt động kinh doanh mà đặt ra các điều kiện, thủ tục và giới hạn pháp lý đối với QTDKD, nhằm bảo đảm hoạt động kinh doanh không chuyển gánh nặng môi trường sang cho Nhà nước, cộng đồng và xã hội.

Trong quan hệ với QTDKD, pháp luật về ĐTM là giới hạn pháp lý đối với việc thực hiện quyền. Chủ thể kinh doanh không thể quyết định dự án, địa điểm, quy mô, công nghệ hoặc tiến độ đầu tư chỉ dựa trên lợi ích kinh tế, mà phải tuân thủ yêu cầu bảo vệ môi trường. Vì vậy, ĐTM thu hẹp tự do kinh doanh tuyệt đối khi buộc nhà đầu tư đáp ứng điều kiện trước khi triển khai dự án. Tuy nhiên, giới hạn quyền không đồng nghĩa với xâm phạm hoặc cản trở quyền bất hợp lý. Vấn đề quyết định không phải là có giới hạn hay không, mà là giới hạn đó được thiết kế và thực thi như thế nào.

Nếu pháp luật về ĐTM rõ ràng, minh bạch, dự liệu được, phân loại nghĩa vụ hợp lý theo mức độ rủi ro môi trường và được thực thi nhất quán, không tạo gánh nặng tuân thủ quá mức cần thiết, thì cơ chế này không làm suy giảm QTDKD mà còn giúp quyền được thực hiện bền vững, an toàn hơn. Chủ thể kinh doanh sớm nhận diện nghĩa vụ pháp lý, lựa chọn phương án đầu tư, hạn chế rủi ro pháp lý khi vận hành và nâng cao khả năng chấp nhận của xã hội đối với dự án. Khi đó, pháp luật về ĐTM hỗ trợ thực hiện QTDKD theo mô hình phát triển có trách nhiệm.

Ngược lại, nếu pháp luật về ĐTM thiếu hợp lý hoặc được thực hiện phức tạp, chồng chéo, thiếu ổn định, khó dự báo và làm phát sinh chi phí tuân thủ quá lớn, giới hạn pháp lý vượt mục tiêu bảo vệ môi trường chính đáng và cản trở QTDKD. Khi đó, ĐTM không còn là công cụ cần thiết để hài hòa quyền với trách nhiệm mà có nguy cơ trở thành thủ tục làm chậm quá trình đầu tư, giảm tính linh hoạt của doanh nghiệp và thu hẹp khả năng thực hiện quyền trên thực tế.

Mối quan hệ giữa QTDKD và pháp luật về ĐTM không phải là sự đối lập tuyệt đối giữa tự do và hạn chế. Đây là quan hệ giữa quyền và trách nhiệm, giữa tự do kinh doanh và yêu cầu bảo vệ môi trường, giữa lợi ích kinh tế của chủ thể đầu tư và lợi ích công cộng của xã hội. Trong mối quan hệ đó, pháp luật về ĐTM vừa là công cụ giới hạn quyền, vừa có thể là công cụ bảo đảm cho quyền được thực hiện bền vững, tùy thuộc vào chất lượng của thiết kế pháp luật và chất lượng của quá trình thực thi.

Để đánh giá pháp luật về ĐTM đang cản trở hay tạo điều kiện cho QTDKD, cần xây dựng tiêu chí cụ thể. Những tiêu chí này không nhằm xác định ĐTM là tích cực hay tiêu cực, mà xem xét pháp luật và quá trình thực thi có bảo đảm sự hài hòa giữa QTDKD với trách nhiệm bảo vệ môi trường của chủ thể kinh doanh hay không.

Quan hệ giữa pháp luật về ĐTM và QTDKD cần dựa trên bốn yêu cầu. Một là, nguyên tắc phòng ngừa đòi hỏi rủi ro môi trường được nhận diện và kiểm soát trước khi triển khai dự án. Hai là, nguyên tắc pháp quyền yêu cầu nghĩa vụ và thủ tục ĐTM rõ ràng, minh bạch, có thể dự liệu. Ba là, nguyên tắc tương xứng yêu cầu sự can thiệp, chi phí và thời gian tuân thủ phù hợp với quy mô, tính chất và nguy cơ môi trường của dự án. Bốn là, quyền tự chủ kinh doanh đòi hỏi pháp luật không thu hẹp bất hợp lý việc lựa chọn, điều chỉnh phương án đầu tư. Đây là cơ sở hình thành tiêu chí đánh giá.

IV. Tiêu chí đánh giá tác động của pháp luật về đánh giá tác động môi trường đối với việc thực hiện quyền tự do kinh doanh

Thứ nhất, tiêu chí về khả năng giúp chủ thể kinh doanh nhận diện nhanh chóng, chính xác nghĩa vụ thực hiện ĐTM. Một cơ chế ĐTM chỉ có thể được xem là tạo điều kiện cho QTDKD khi chủ thể kinh doanh có thể xác định tương đối rõ dự án của mình có thuộc diện phải thực hiện ĐTM hay không, phải thực hiện ở giai đoạn nào và theo thủ tục nào. Nếu quy định thiếu rõ ràng hoặc quá phức tạp, ngay từ khâu nhận diện nghĩa vụ, quyền gia nhập thị trường đã có thể bị ảnh hưởng.

Thứ hai, tiêu chí về tính minh bạch, rõ ràng và khả năng dự liệu của trình tự, thủ tục ĐTM. Quy định về ĐTM phải đảm bảo doanh nghiệp có thể xác định trước thành phần hồ sơ, trình tự, thẩm quyền, thời hạn giải quyết và hệ quả pháp lý của thủ tục. Khi thủ tục càng minh bạch và dễ dự liệu, doanh nghiệp càng có điều kiện hoạch định hoạt động đầu tư, kinh doanh một cách chủ động hơn.

Thứ ba, tiêu chí về mức độ hỗ trợ chủ thể kinh doanh thực hiện trách nhiệm bảo vệ môi trường và hạn chế rủi ro pháp lý. ĐTM chỉ thực sự có ý nghĩa tích cực khi không chỉ làm phát sinh thêm một thủ tục hành chính, mà còn giúp doanh nghiệp nhận diện sớm hơn các tác động môi trường, xác định trước nghĩa vụ cần thực hiện và hạn chế nguy cơ vi phạm pháp luật trong quá trình hoạt động.

Thứ tư, tiêu chí về tính tương xứng giữa yêu cầu bảo vệ môi trường và chi phí tuân thủ của chủ thể kinh doanh. Việc hạn chế QTDKD thông qua cơ chế ĐTM chỉ hợp lý khi gánh nặng thủ tục, chi phí và thời gian tuân thủ tương xứng với mức độ rủi ro môi trường mà dự án có thể gây ra. Nếu chi phí tuân thủ vượt quá mức cần thiết, cơ chế này có thể chuyển từ công cụ bảo vệ môi trường thành rào cản đối với hoạt động đầu tư, kinh doanh.

Thứ năm, tiêu chí về mức độ đảm bảo quyền tự chủ của chủ thể kinh doanh trong việc lựa chọn và điều chỉnh phương án đầu tư, kinh doanh. Pháp luật về ĐTM có thể đặt ra giới hạn đối với quyền tự chủ của doanh nghiệp, nhưng những giới hạn đó cần ở mức hợp lý, không làm mất đi khả năng lựa chọn và điều chỉnh phương án đầu tư, kinh doanh của chủ thể trong điều kiện bình thường của thị trường.

Như vậy, các tiêu chí nêu trên là cơ sở để xem xét pháp luật về ĐTM ở Việt Nam hiện nay đang vận hành theo hướng tạo điều kiện hay đang làm phát sinh những yếu tố cản trở đối với QTDKD. Đây cũng chính là khung phân tích để đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành và quá trình tổ chức thực hiện pháp luật về ĐTM trong mục tiếp theo.

V. Đánh giá tác động của pháp luật về đánh giá tác động môi trường đối với việc thực hiện quyền tự do kinh doanh ở Việt Nam hiện nay

5.1. Xét từ tiêu chí về khả năng giúp chủ thể kinh doanh nhận diện nhanh chóng, chính xác nghĩa vụ thực hiện đánh giá tác động môi trường

Xét theo tiêu chí này, pháp luật hiện hành đã tạo thuận lợi hơn cho chủ thể kinh doanh nhận diện nghĩa vụ ĐTM. Điều 28 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 phân loại dự án đầu tư thành bốn nhóm theo mức độ nguy cơ tác động xấu đến môi trường; Điều 30 xác định đối tượng phải thực hiện ĐTM. Trước ngày 18/5/2026, việc xác định còn phải căn cứ Điều 25 và các Phụ lục II, III, IV kèm theo Nghị định số 08/2022/NĐ-CP, được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 05/2025/NĐ-CP và Nghị định số 48/2026/NĐ-CP.

Từ ngày 18/5/2026, khoản 1 Mục VI phần A Phụ lục IX Nghị quyết số 66.19/2026/NQ-CP quy định trực tiếp các trường hợp phải thực hiện ĐTM và những trường hợp loại trừ. Danh mục gồm dự án hạt nhân; dự án liên quan đến khu vực nhạy cảm về môi trường; dự án lấn biển; dự án đạt ngưỡng sử dụng đất, mặt nước, khu vực biển; dự án khai thác khoáng sản; một số dự án hạ tầng khu, cụm công nghiệp; và dự án có nguy cơ gây ô nhiễm với công suất lớn nhưng không phải có giấy phép môi trường. Quy định này giảm việc đối chiếu nhiều nhóm và phụ lục, nhưng chủ dự án vẫn phải kiểm tra điều kiện, ngưỡng và trường hợp loại trừ.

Theo Nghị quyết, dự án không phải thực hiện ĐTM và không phải có giấy phép môi trường phải đăng ký môi trường trước khi triển khai thi công xây dựng, trừ trường hợp được miễn theo Điều 49 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020. Tuy nhiên, việc xác định nghĩa vụ còn chịu ảnh hưởng của quy định chuyển tiếp và thời điểm áp dụng văn bản. Nghị quyết có hiệu lực từ ngày 18/5/2026 đến hết ngày 28/2/2027; quy định tương ứng có thể hết hiệu lực sớm hơn nếu văn bản khác được ban hành và có hiệu lực trong thời gian này.

Như vậy, cơ chế mới nâng cao khả năng nhận diện nghĩa vụ ĐTM nhưng mang tính tạm thời. Cần đánh giá thi hành và thể chế hóa nội dung hợp lý thành quy định ổn định, đồng bộ, giúp doanh nghiệp dự liệu nghĩa vụ mà vẫn bảo đảm kiểm soát rủi ro môi trường.

Bảng 1. Phân loại nhóm dự án đầu tư theo mức độ tác động đến môi trường[9]

Nguồn: Tác giả tự tổng hợp

5.2. Xét từ tiêu chí về tính minh bạch, rõ ràng và khả năng dự liệu của trình tự, thủ tục đánh giá tác động môi trường

Pháp luật hiện hành đã có bước tiến trong minh bạch hóa và chuẩn hóa trình tự, thủ tục ĐTM. Điều 31 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 quy định chủ dự án đầu tư tự thực hiện hoặc thông qua đơn vị tư vấn để thực hiện ĐTM; ĐTM được tiến hành đồng thời với quá trình lập báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc tài liệu tương đương. Điều 32 quy định nội dung báo cáo ĐTM; Điều 33 quy định việc tham vấn; Điều 34 quy định hồ sơ, nội dung và hình thức thẩm định; Điều 35 xác định thẩm quyền thẩm định; Điều 36 quy định việc phê duyệt kết quả thẩm định và giá trị của quyết định đối với các thủ tục tiếp theo. Như vậy, ngay ở cấp độ luật, trình tự cơ bản của ĐTM đã được xác lập tương đối rõ ràng, gồm tổ chức thực hiện ĐTM, lập báo cáo, tham vấn, thẩm định và phê duyệt kết quả thẩm định. Quy định này giúp chủ dự án nhận diện công việc phải thực hiện và cơ quan có thẩm quyền trong quá trình giải quyết hồ sơ.

Trên cơ sở đó, các văn bản dưới luật tiếp tục cụ thể hóa và làm rõ hơn phương diện thủ tục. Đáng chú ý, Nghị định số 08/2022/NĐ-CP, Nghị định số 05/2025/NĐ-CP và Nghị định số 48/2026/NĐ-CP là những văn bản hướng dẫn trực tiếp thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, qua đó làm rõ hơn các quy định về trình tự, thủ tục và tổ chức thực hiện ĐTM. Bên cạnh đó, Thông tư số 02/2022/TT-BTNMT, Thông tư số 07/2025/TT-BTNMT và Thông tư số 09/2026/TT-BNNMT tiếp tục cụ thể hóa các biểu mẫu, yêu cầu kỹ thuật và một số nội dung liên quan đến việc lập, thẩm định và phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo ĐTM. Nhờ vậy, khung pháp lý về ĐTM không chỉ được thiết lập ở cấp luật mà còn được hỗ trợ bởi hệ thống văn bản hướng dẫn tương đối đầy đủ.

Ở phương diện hỗ trợ thực tiễn, hệ thống dịch vụ công trực tuyến của cơ quan quản lý môi trường hiện đã công khai khá rõ các bước thực hiện, cách thức nộp hồ sơ, hồ sơ cần nộp, văn bản mẫu và một số mốc thời gian xử lý. Ở cấp trung ương, hiện có ít nhất hai đầu mối mà chủ dự án đầu tư có thể sử dụng để tiếp cận thủ tục này, gồm Cổng Dịch vụ công Quốc gia - dichvucong.gov.vn (https://dichvucong.gov.vn/p/home/dvc-tthc-thu-tuc-hanh-chinh-chi-tiet.html?ma_thu_tuc=6034) và Hệ thống thông tin giải quyết thủ tục hành chính Bộ Nông nghiệp và Môi trường - dichvucong.monre.gov.vn (https://dichvucong.monre.gov.vn/pages/ChiTietDichVuTrucTuyen.aspx?dv=51). Trong đó, Hệ thống thông tin giải quyết thủ tục hành chính Bộ Nông nghiệp và Môi trường được xây dựng tương đối bài bản, với việc công khai khá rõ các bước thực hiện, thành phần hồ sơ, văn bản mẫu và thời hạn xử lý; đồng thời, hệ thống này còn hỗ trợ tra cứu thủ tục, tra cứu hồ sơ và hướng dẫn trực tuyến, qua đó góp phần nâng cao khả năng tiếp cận thông tin thủ tục cho chủ dự án đầu tư.

Ở cấp địa phương, một số cổng thông tin và hệ thống dịch vụ công cũng đã bước đầu hỗ trợ thủ tục thẩm định, phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo ĐTM. Chẳng hạn, tại Hà Nội, Ban Quản lý các khu công nghiệp và chế xuất Hà Nội công khai thủ tục phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo ĐTM (https://hiza.hanoi.gov.vn/dich-vu-cong); tại Hải Phòng, Cổng thông tin của Sở Nông nghiệp và Môi trường công khai việc thụ lý hồ sơ, thành lập Hội đồng thẩm định và quyết định phê duyệt kết quả thẩm định (https://haiphong.gov.vn/); tại Đà Nẵng, Cổng thông tin điện tử thành phố công khai cơ sở dữ liệu báo cáo ĐTM và thông tin về ủy quyền thẩm định, phê duyệt (https://danang.gov.vn/ttdt/csdl/dtm-du-an); còn tại Thành phố Hồ Chí Minh, quy trình thẩm định báo cáo ĐTM cũng đã được công khai ở cấp thành phố (https://hochiminhcity.gov.vn/documents/39403/198301/345%20-1.pdf). Những đầu mối này góp phần nâng cao mức độ tiếp cận thông tin thủ tục cho chủ dự án đầu tư trong thực tiễn.

Tuy vậy, tính minh bạch và khả năng dự liệu của thủ tục ĐTM vẫn chưa được bảo đảm đầy đủ. Trước hết, thông tin về thủ tục chưa đồng bộ giữa các cổng thông tin chính thức; vẫn tồn tại những mục có nội dung, căn cứ pháp lý và thời hạn xử lý khác nhau. Do đó, chủ dự án, nhất là khi tra cứu qua công cụ tìm kiếm, có thể tiếp cận thông tin cũ hoặc chưa được cập nhật kịp thời. Bên cạnh đó, quy trình xử lý hồ sơ gồm nhiều công đoạn phụ thuộc lẫn nhau, khiến chủ dự án khó dự báo chính xác tiến độ giải quyết. Như vậy, pháp luật về ĐTM đã có bước tiến trong công khai, minh bạch hóa thủ tục, nhưng việc tổ chức thực hiện vẫn còn những hạn chế làm giảm tính rõ ràng và khả năng dự liệu của chủ thể kinh doanh. Những hạn chế này có thể là một trong các nguyên nhân khiến người dân đánh giá lĩnh vực quản trị môi trường thấp hơn đáng kể so với một số lĩnh vực khác (Biểu đồ 2) trong thực tế.

Khó khăn trong việc xác định nghĩa vụ môi trường đã phát sinh trong thực tiễn đối với các dự án kéo dài qua nhiều thời kỳ pháp luật. Một dự án nhà máy nước sạch có công suất 10.000 m³/ngày được phê duyệt từ năm 2007, điều chỉnh năm 2018 và triển khai thi công từ tháng 10/2022. Công ty gặp khó khăn khi áp dụng Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 và đề nghị Bộ Tài nguyên và Môi trường xác định dự án có phải lập, thẩm định, phê duyệt bổ sung báo cáo ĐTM và xin giấy phép môi trường hay không. Bộ cho biết dự án hoàn thành thủ tục môi trường theo pháp luật trước đây, được phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi trước khi Luật năm 2020 có hiệu lực và thi công nên không phải lập báo cáo ĐTM. Tuy nhiên, nhà máy nước sạch phát sinh nước thải phải xử lý trước khi xả ra môi trường thuộc đối tượng phải có giấy phép môi trường. Trường hợp này cho thấy việc xác định nghĩa vụ môi trường gặp khó khăn khi dự án được phê duyệt, điều chỉnh và triển khai qua thời kỳ pháp luật[11].

5.3. Xét từ tiêu chí về mức độ hỗ trợ chủ thể kinh doanh thực hiện trách nhiệm bảo vệ môi trường và hạn chế rủi ro pháp lý

Xét theo tiêu chí này, mức độ hỗ trợ của pháp luật về ĐTM đối với chủ thể kinh doanh có thể được xem xét trên hai phương diện: phương diện lâu dài và phương diện trước mắt.

Trước hết, pháp luật về ĐTM giúp chủ dự án nhận diện sớm trách nhiệm bảo vệ môi trường. Điều 31 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 quy định ĐTM được thực hiện đồng thời với quá trình lập báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc tài liệu tương đương; chủ dự án có trách nhiệm tổ chức thực hiện ĐTM. Điều 32 yêu cầu báo cáo ĐTM thể hiện hiện trạng môi trường khu vực dự án; nhận diện hạng mục có khả năng tác động xấu; chất thải phát sinh; tác động chính; công trình và biện pháp thu gom, xử lý, giảm thiểu tác động. Các quy định này buộc chủ dự án, trước khi triển khai, phải xác định rủi ro môi trường gắn với ngành, nghề, quy mô, công nghệ, địa điểm và phương án đầu tư, đồng thời lựa chọn biện pháp phòng ngừa, giảm thiểu, xử lý phù hợp. Qua đó, trách nhiệm môi trường được tích hợp vào quá trình chuẩn bị và quyết định đầu tư. Tuy nhiên, ĐTM là công cụ dự báo, không phải công cụ duy nhất để quản lý môi trường đối với dự án. Khi dự án vận hành, vấn đề môi trường mới hoặc tác động ngoài dự báo vẫn có thể phát sinh[12]. Dù vậy, điều đó không làm giảm ý nghĩa của ĐTM ở chỗ nó góp phần chuyển trách nhiệm bảo vệ môi trường từ trạng thái bị động sang chủ động, từ chỗ xử lý hậu quả sang chỗ dự liệu trước rủi ro.

Pháp luật về ĐTM không chỉ xác định trách nhiệm bảo vệ môi trường lâu dài mà còn giúp chủ thể kinh doanh hạn chế rủi ro pháp lý trong quá trình đầu tư, xây dựng và vận hành dự án. Điều 33 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 quy định việc tham vấn cộng đồng dân cư, cá nhân chịu tác động trực tiếp và cơ quan, tổ chức liên quan trong quá trình thực hiện ĐTM. Điều 34 quy định về hồ sơ, nội dung và hình thức thẩm định báo cáo ĐTM; Điều 36 quy định về quyết định phê duyệt kết quả thẩm định; Điều 37 xác định trách nhiệm của chủ dự án sau khi có quyết định này. Các quy định đó cho thấy nghĩa vụ bảo vệ môi trường không kết thúc khi báo cáo ĐTM được lập mà tiếp tục được thực hiện trong giai đoạn triển khai dự án. Khi yêu cầu môi trường được xác định từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư và cụ thể hóa trong quyết định phê duyệt kết quả thẩm định, chủ dự án có cơ sở điều chỉnh, bổ sung nội dung dự án và báo cáo ĐTM, đồng thời tổ chức thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường theo quy định. Qua đó, chủ dự án có thể hạn chế việc phải điều chỉnh lớn ở giai đoạn sau, giảm nguy cơ vi phạm pháp luật và phát sinh trách nhiệm pháp lý do ô nhiễm, sự cố môi trường hoặc không thực hiện đúng quyết định phê duyệt.

Vấn đề đặt ra là pháp luật về ĐTM đã đủ rõ ràng, khả thi để giúp chủ thể kinh doanh lập báo cáo có chất lượng ngay từ đầu hay chưa. Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 và các văn bản hướng dẫn đã xác lập khung nội dung tương đối đầy đủ về những vấn đề chủ dự án phải phân tích, dự báo và đề xuất trong báo cáo ĐTM. Tuy nhiên, quy định đầy đủ không đồng nghĩa với chất lượng báo cáo được bảo đảm, bởi kết quả còn phụ thuộc vào năng lực chủ dự án, đơn vị tư vấn, chất lượng dữ liệu đầu vào và hoạt động thẩm định. Nếu yêu cầu kỹ thuật phân tán, khó tiếp cận hoặc thiếu hướng dẫn thực hành, chủ dự án vẫn có thể lập báo cáo mang tính hình thức hoặc phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần. Vì vậy, pháp luật hiện hành đã hỗ trợ tương đối rõ ở cấp độ khung nghĩa vụ, nhưng hiệu quả hỗ trợ doanh nghiệp tuân thủ tốt ngay từ đầu vẫn chưa tương xứng với yêu cầu bảo đảm chất lượng báo cáo ĐTM.

5.4. Xét từ tiêu chí về tính tương xứng giữa yêu cầu bảo vệ môi trường và chi phí tuân thủ của chủ thể kinh doanh

Pháp luật đã thiết kế cơ chế ĐTM theo hướng phân hóa nghĩa vụ tương ứng với mức độ rủi ro môi trường. Điều 28 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 phân loại dự án đầu tư thành bốn nhóm theo mức độ nguy cơ tác động xấu đến môi trường; trong đó, dự án nhóm I và một số dự án nhóm II phải thực hiện ĐTM. Cách tiếp cận này cho thấy pháp luật không áp dụng cùng mức độ kiểm soát đối với mọi dự án mà đã tính đến sự khác biệt về rủi ro môi trường để xác định nghĩa vụ. Qua đó, pháp luật về ĐTM hạn chế việc áp dụng cơ chế kiểm soát quá nghiêm ngặt đối với dự án có nguy cơ tác động môi trường thấp, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho hoạt động đầu tư, kinh doanh.

Tư duy phân hóa theo rủi ro còn được cụ thể hóa trong nghị định hướng dẫn, đặc biệt là phụ lục kèm theo Nghị định số 08/2022/NĐ-CP và văn bản sửa đổi, bổ sung. Việc xác định loại dự án, quy mô, yếu tố môi trường nhạy cảm và trường hợp phải thực hiện ĐTM giúp chủ thể kinh doanh biết trước nghĩa vụ, chủ động tính toán chi phí tuân thủ. Nếu được thực hiện đúng, cơ chế này có tính hợp lý vì cân bằng yêu cầu bảo vệ môi trường với việc không áp đặt gánh nặng thủ tục đồng loạt lên hoạt động đầu tư.

Tính tương xứng của pháp luật về ĐTM không chỉ thể hiện ở cách phân loại dự án mà còn ở tổng chi phí tuân thủ thực tế. Chi phí thực hiện ĐTM gồm lập báo cáo, khảo sát, thu thập số liệu, thuê tư vấn, tham vấn, sửa đổi, bổ sung hồ sơ, nộp phí thẩm định và thời gian chờ thẩm định, phê duyệt kết quả. Với doanh nghiệp lớn hoặc chủ đầu tư có bộ máy pháp lý, kỹ thuật hoàn chỉnh, những chi phí này được dự liệu và phân bổ như chi phí đầu tư cần thiết. Tuy nhiên, đối với doanh nghiệp nhỏ hoặc nhà đầu tư mới, hạn chế về năng lực tuân thủ, đây vẫn là gánh nặng có thể ảnh hưởng đến quyết định đầu tư.

Ở góc độ thực thi, chi phí tuân thủ này còn có thể gia tăng do chất lượng vận hành của khâu thẩm định báo cáo ĐTM chưa thật sự đồng đều. Theo tác giả Trần Linh Huân, Phạm Thị Hồng Tâm có nhận định: hoạt động thẩm định hiện vẫn bộc lộ một số bất cập như thiếu tính thực chất, thiếu nguồn nhân lực chuyên môn ở một số địa phương, phản biện xã hội còn hình thức và trong một số trường hợp vẫn chịu sức ép ưu tiên mục tiêu thu hút đầu tư hơn yêu cầu bảo vệ môi trường; những hạn chế này có thể làm gia tăng chi phí thời gian, chi phí sửa đổi, bổ sung hồ sơ và mức độ bất định pháp lý mà doanh nghiệp phải gánh chịu trong quá trình thực hiện thủ tục[13].

Những hệ quả nêu trên đã được phản ánh trực tiếp từ cộng đồng doanh nghiệp. Tại Diễn đàn Doanh nghiệp Việt Nam thường niên năm 2023, đại diện Hiệp hội Doanh nghiệp Hàn Quốc tại Việt Nam cho rằng việc phải xin lại quyết định về ĐTM tại cơ quan trung ương trong một số trường hợp làm gia tăng đáng kể thời gian và chi phí tuân thủ. Theo tính toán được Hiệp hội công bố, thời gian thuê tư vấn chuyên nghiệp có thể kéo dài từ 2 đến 3 tháng, thời gian nộp và xem xét hồ sơ từ 2 đến 3 tháng, còn thời gian phê duyệt từ 3 đến 4 tháng. Như vậy, tổng thời gian thực hiện thủ tục có thể lên tới khoảng 7 đến 10 tháng. Trong thời gian này, doanh nghiệp chưa thể đưa hoạt động sản xuất vào triển khai, làm phát sinh chi phí duy trì vốn, thiết bị, mặt bằng và nguy cơ bỏ lỡ thời điểm thị trường. Dẫn chứng này cho thấy gánh nặng của thủ tục ĐTM không chỉ nằm ở khoản phí trực tiếp mà còn bao gồm chi phí cơ hội do dự án bị trì hoãn[14].

Mặc dù pháp luật đã phân loại nghĩa vụ theo mức độ rủi ro môi trường, gánh nặng tuân thủ của doanh nghiệp không phải lúc nào cũng tương xứng với mục tiêu bảo vệ môi trường. Khi quy định phức tạp, hồ sơ phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần hoặc pháp luật được áp dụng thiếu thống nhất, chi phí tuân thủ vượt dự kiến ban đầu. Khi đó, doanh nghiệp không còn nhìn nhận ĐTM là công cụ phòng ngừa rủi ro môi trường hợp lý, mà là thủ tục làm tăng chi phí gia nhập thị trường và kéo dài thời gian triển khai dự án.

Xét về tính tương xứng giữa yêu cầu bảo vệ môi trường và chi phí tuân thủ, pháp luật về ĐTM đã có định hướng phù hợp khi phân loại dự án theo mức độ rủi ro môi trường. Tuy nhiên, tính tương xứng chưa đạt yêu cầu vì chi phí doanh nghiệp phải chịu còn phụ thuộc vào chất lượng hướng dẫn, mức độ ổn định của quy định và hiệu quả thực hiện thủ tục. Vì vậy, dù cơ chế hiện hành có nền tảng lập pháp hợp lý, việc cân bằng giữa bảo vệ môi trường và giảm chi phí tuân thủ vẫn cần cải thiện hơn.

5.5. Xét từ tiêu chí về mức độ đảm bảo quyền tự chủ của chủ thể kinh doanh trong việc lựa chọn và điều chỉnh phương án đầu tư, kinh doanh

Pháp luật về ĐTM tác động trực tiếp đến quyền tự chủ kinh doanh khi buộc các quyết định về địa điểm, quy mô, công nghệ và phương án đầu tư phải phù hợp với khả năng chịu tải của môi trường, thay vì chỉ dựa trên lợi nhuận. Điều 32 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 yêu cầu báo cáo ĐTM xác định các hạng mục có khả năng tác động xấu, loại chất thải phát sinh và biện pháp giảm thiểu tương ứng. Qua đó, bảo vệ môi trường trở thành yêu cầu pháp lý bắt buộc khi quyết định đầu tư. Pháp luật về ĐTM không phủ nhận quyền tự chủ mà giới hạn việc doanh nghiệp theo đuổi lợi ích bằng cách chuyển rủi ro môi trường sang xã hội.

Tuy nhiên, sự ràng buộc này làm giảm tính linh hoạt khi doanh nghiệp điều chỉnh phương án đầu tư sau khi báo cáo ĐTM được thẩm định và phê duyệt. Dự án được chấp thuận trên cơ sở công nghệ, công suất, địa điểm và biện pháp bảo vệ môi trường cụ thể; vì vậy, thay đổi đáng kể các yếu tố này có thể làm phát sinh nghĩa vụ điều chỉnh hoặc thực hiện lại thủ tục môi trường. Khi đó, quyền tự chủ kinh doanh không thể vận động hoàn toàn theo tín hiệu thị trường mà phải tuân thủ các yêu cầu pháp lý đã được xác lập.

Như vậy, pháp luật về ĐTM vừa ngăn ngừa các lựa chọn đầu tư thiếu trách nhiệm, vừa chưa tạo được cơ chế đủ linh hoạt để doanh nghiệp điều chỉnh phương án kinh doanh mà vẫn bảo đảm hiệu quả bảo vệ môi trường và quyền tự chủ hợp lý của mình.

VI. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về đánh giá tác động môi trường trong mối quan hệ với quyền tự do kinh doanh

6.1. Hoàn thiện quy định của pháp luật về đánh giá tác động môi trường nhằm tạo điều kiện cho quyền tự do kinh doanh

Thứ nhất, cần hoàn thiện pháp luật theo hướng thống nhất, ổn định và dễ tiếp cận hơn về mặt hình thức.

Mặc dù Nghị định số 08/2022/NĐ-CP và các văn bản sửa đổi, bổ sung đã được hợp nhất tại Văn bản hợp nhất số 49/VBHN-BNNMT, việc áp dụng pháp luật ĐTM hiện còn phải đồng thời đối chiếu với Nghị quyết số 66.19/2026/NQ-CP. Vì vậy, cần công bố bảng chỉ dẫn và đối chiếu cập nhật giữa các văn bản này, đồng thời hệ thống hóa quy định theo từng loại dự án và nhóm nghĩa vụ để chủ thể kinh doanh thuận lợi tra cứu, xác định và thực hiện nghĩa vụ pháp lý.

Thứ hai, cần đánh giá thực tiễn thi hành và thể chế hóa ổn định nội dung hợp lý về đơn giản hóa đối tượng thực hiện ĐTM tại Nghị quyết số 66.19/2026/NQ-CP. Khi xây dựng quy định thay thế, cần bảo đảm chủ dự án xác định được dự án phải thực hiện ĐTM, xin giấy phép môi trường, đăng ký môi trường hoặc được miễn thủ tục tương ứng. Tiêu chí và phụ lục phân loại dự án phải rõ ràng, hạn chế giao thoa giữa nhóm, bảo đảm thống nhất giữa quy mô, công suất, loại hình sản xuất, yếu tố nhạy cảm và nguy cơ tác động xấu đến môi trường. Nếu dẫn chiếu quy định của lĩnh vực khác, văn bản phải xác định căn cứ và bảo đảm thông tin tra cứu được cập nhật kịp thời. Đồng thời, cần quy định cơ chế chuyển tiếp để tránh một dự án phải áp dụng các cách xác định nghĩa vụ khác nhau do pháp luật thay đổi trong quá trình chuẩn bị và thực hiện. Qua đó, chủ thể kinh doanh dự liệu chi phí tuân thủ, đồng thời bảo đảm kiểm soát rủi ro môi trường.

Thứ ba, cần hoàn thiện quy định về điều kiện của tổ chức tư vấn lập báo cáo ĐTM. Chất lượng báo cáo ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng chủ dự án nhận diện trách nhiệm bảo vệ môi trường và hạn chế rủi ro pháp lý. Nếu điều kiện hành nghề được quy định quá chung, chủ dự án có thể lựa chọn đơn vị tư vấn theo giá thấp hoặc quan hệ thay vì năng lực thực tế. Vì vậy, pháp luật cần quy định cụ thể tiêu chuẩn chuyên môn, kinh nghiệm theo nhóm ngành, nhân sự chủ trì, trách nhiệm nghề nghiệp và cơ chế công khai năng lực của tổ chức tư vấn. Đồng thời, cần cơ chế đình chỉ hoặc chấm dứt hoạt động đối với tổ chức lập báo cáo kém chất lượng, sao chép, thiếu trung thực hoặc vi phạm đạo đức nghề nghiệp. Các chuẩn mực pháp lý rõ ràng sẽ giúp chủ dự án lựa chọn tư vấn có năng lực, qua đó nâng cao chất lượng tuân thủ pháp luật.

Thứ tư, cần hoàn thiện quy định về nội dung, cấu trúc báo cáo ĐTM theo hướng chuẩn hóa kỹ thuật nhưng linh hoạt theo đặc thù dự án. Pháp luật hiện hành đã xác định tương đối đầy đủ nội dung chính của báo cáo, song cần cụ thể hóa theo nhóm dự án, lĩnh vực có nguy cơ ô nhiễm cao hoặc đặc thù công nghệ. Với các lĩnh vực hóa chất, luyện kim, dệt nhuộm, khai khoáng, nhiệt điện hoặc xử lý chất thải, cần xây dựng hướng dẫn kỹ thuật chuyên ngành hoặc phụ lục riêng, xác định vấn đề bắt buộc phân tích, chỉ số môi trường trọng yếu, ngưỡng rủi ro cần lưu ý và biện pháp bảo vệ môi trường tối thiểu phải xem xét. Cách tiếp cận này vừa nâng cao chất lượng báo cáo ĐTM, vừa giúp doanh nghiệp giảm chi phí tìm hiểu, khắc phục tình trạng lập báo cáo mang tính hình thức, thiếu phù hợp với đặc thù dự án.

Thứ năm, cần tiếp tục hoàn thiện và hướng dẫn thống nhất quy định về xử lý dự án thay đổi sau khi có quyết định phê duyệt kết quả thẩm định báo cáo ĐTM. Pháp luật đã phân định trường hợp thay đổi phải thực hiện ĐTM, cập nhật, bổ sung báo cáo hoặc xử lý thông qua thủ tục cấp giấy phép môi trường, đăng ký môi trường. Tuy nhiên, cần làm rõ phương pháp xác định tỷ lệ tăng quy mô, công suất; tiêu chí nhận diện việc làm gia tăng tác động xấu đến môi trường; cách xử lý dự án đồng thời có nhiều thay đổi; căn cứ xác định tác động tích lũy của thay đổi qua nhiều giai đoạn. Đồng thời, cần chuẩn hóa hồ sơ và cơ chế xác nhận những thay đổi không phải thực hiện ĐTM, giúp chủ dự án dự liệu chính xác nghĩa vụ pháp lý, chủ động điều chỉnh phương án đầu tư và vẫn kiểm soát đầy đủ rủi ro môi trường trong quá trình triển khai dự án.

6.2. Nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật về đánh giá tác động môi trường, hạn chế gánh nặng không cần thiết đối với quyền tự do kinh doanh

Thứ nhất, cần xây dựng cơ sở dữ liệu hướng dẫn áp dụng pháp luật về ĐTM theo tình huống. Khó khăn của chủ dự án không chỉ là tiếp cận văn bản mà còn là xác định quy định phù hợp với đặc điểm dự án. Hướng dẫn hiện nay trình bày thành phần hồ sơ và trình tự thủ tục, chưa giải quyết trường hợp giao thoa về loại hình sản xuất, quy mô, công suất, yếu tố nhạy cảm môi trường hoặc thẩm quyền thẩm định. Vì vậy, cần hình thành cơ sở dữ liệu dùng chung, hệ thống hóa tình huống thực tiễn theo nhóm dự án, nêu dữ kiện pháp lý, căn cứ áp dụng và cách xử lý. Các tình huống phải được ẩn thông tin chủ dự án, cập nhật và cho phép tra cứu theo từ khóa. Công cụ này không thay thế pháp luật hoặc kết quả thẩm định hồ sơ, nhưng giúp chủ dự án dự liệu cách áp dụng, hạn chế cách hiểu khác nhau giữa cơ quan và địa phương.

Thứ hai, vần thiết lập cơ chế giải đáp trước khi nộp hồ sơ theo hướng chính thức, công khai và có lưu vết. Chi phí tuân thủ tăng khi chủ dự án chỉ nhận được yêu cầu cụ thể sau khi hồ sơ đã được đưa vào thẩm định; việc xác định sai loại thủ tục, thẩm quyền hoặc yêu cầu kỹ thuật khiến hồ sơ phải sửa đổi nhiều lần. Vì vậy, cần bố trí đầu mối hỗ trợ, tách biệt với hội đồng thẩm định, tiếp nhận yêu cầu qua hệ thống điện tử về loại hồ sơ, cơ quan có thẩm quyền và nội dung môi trường cần làm rõ. Câu trả lời phải bằng văn bản, được lưu trên hệ thống và công khai nếu tình huống có tính phổ biến. Hoạt động này chỉ giải thích cách thực hiện thủ tục, không phải sự chấp thuận trước về nội dung báo cáo hoặc bảo đảm kết quả thẩm định. Cơ chế này vừa hỗ trợ chủ dự án chuẩn bị hồ sơ đúng từ đầu, vừa hạn chế trao đổi riêng dễ gây thiếu thống nhất.

Thứ ba, cần chuẩn hóa yêu cầu sửa đổi, bổ sung báo cáo ĐTM trong quá trình thẩm định. Việc hồ sơ phải sửa đổi nhiều lần không chỉ do chất lượng báo cáo mà còn có thể phát sinh khi ý kiến của cơ quan thường trực, hội đồng thẩm định và chuyên gia chưa được tổng hợp đầy đủ hoặc yêu cầu chưa nêu rõ căn cứ. Sau thẩm định, cơ quan thẩm định cần lập bảng yêu cầu sửa đổi, bổ sung thống nhất, xác định vị trí nội dung chưa đạt, vấn đề cần làm rõ, căn cứ pháp lý hoặc chuyên môn và kết quả cần hoàn thiện. Chủ dự án phải giải trình từng yêu cầu; cơ quan thẩm định xác nhận nội dung đã hoàn thành hoặc cần tiếp tục chỉnh sửa. Yêu cầu mới chỉ được đặt ra khi hồ sơ sửa đổi phát sinh dữ kiện hoặc vấn đề môi trường chưa có trước đó. Cơ chế này hạn chế yêu cầu bổ sung rời rạc và kiểm soát thời gian chỉnh sửa hồ sơ không được tính vào thời hạn thẩm định, qua đó bảo đảm quyền lợi của chủ dự án.

Thứ tư, cần thiết lập cơ chế đồng bộ tự động thông tin về thủ tục ĐTM trên các cổng thông tin chính thức. Mục 5.2 cho thấy một thủ tục có thể được công khai tại nhiều đầu mối với căn cứ pháp lý, thành phần hồ sơ và thời hạn giải quyết không thống nhất. Trên Cổng Dịch vụ công quốc gia vẫn có trang thủ tục được cập nhật theo pháp luật năm 2026 cùng trang cũ dẫn chiếu Nghị định số 18/2015/NĐ-CP và Nghị định số 40/2019/NĐ-CP. Vì vậy, thông tin thủ tục ĐTM phải được quản lý từ một nguồn dữ liệu gốc; các cổng thông tin chỉ khai thác từ nguồn này. Khi quy định mới có hiệu lực, căn cứ pháp lý, biểu mẫu, thành phần hồ sơ và thời hạn giải quyết phải được cập nhật đồng thời. Thủ tục hết hiệu lực phải chuyển sang mục lưu trữ và không xuất hiện như thủ tục đang áp dụng. Giải pháp này không lặp lại yêu cầu công khai, mà nhằm bảo đảm thông tin được công bố luôn thống nhất và đúng hiệu lực pháp luật trên mọi cổng thông tin chính thức.

Thứ năm, cần công khai dữ liệu về quá trình giải quyết hồ sơ ĐTM. Chức năng tra cứu tình trạng hồ sơ đã có trên hệ thống dịch vụ công nên không cần thêm công cụ tương tự. Hệ thống cần cung cấp dữ liệu để chủ dự án và cơ quan quản lý đánh giá thời gian, chi phí thực tế của thủ tục; phân biệt thời gian cơ quan nhà nước xử lý với thời gian chủ dự án sửa đổi, bổ sung. Đồng thời, cần công khai thời gian giải quyết trung bình, tỷ lệ hồ sơ phải bổ sung, số lần bổ sung, tỷ lệ quá hạn và nguyên nhân theo cơ quan, nhóm dự án, hình thức thẩm định. Với hồ sơ, chủ dự án phải biết công đoạn xử lý, thời điểm bắt đầu, kết thúc và lý do tạm dừng. Dữ liệu này giúp doanh nghiệp dự liệu tiến độ đầu tư và tạo căn cứ thực chứng để đánh giá tính tương xứng của chi phí tuân thủ, chất lượng thủ tục.

Thứ sáu, cần tăng cường hỗ trợ chuyên môn và bảo đảm áp dụng thống nhất trong thẩm định ĐTM sau phân quyền. Nghị quyết số 66.19/2026/NQ-CP mở rộng phân quyền thủ tục môi trường, đòi hỏi bảo đảm năng lực chuyên môn và thống nhất giữa các địa phương. Cần xây dựng mạng lưới chuyên gia dùng chung để hỗ trợ cơ quan địa phương thẩm định dự án sử dụng công nghệ mới, có nguy cơ môi trường cao hoặc tác động liên vùng. Ý kiến hỗ trợ chỉ có giá trị chuyên môn, không thay đổi thẩm quyền quyết định hoặc tạo thêm thủ tục cho chủ dự án. Đồng thời, cơ quan trung ương cần định kỳ rà soát hồ sơ theo phương pháp chọn mẫu, tổng hợp khác biệt trong cách hiểu và ban hành hướng dẫn chung. Cơ chế này hạn chế sự phân tán trong áp dụng pháp luật sau phân quyền, giúp chủ dự án dự liệu nghĩa vụ thống nhất hơn và không phụ thuộc nhiều vào địa bàn thực hiện dự án.

VII. Kết luận

Nghiên cứu cho thấy pháp luật về ĐTM ở Việt Nam không hoàn toàn cản trở hoặc tạo điều kiện cho QTDKD. Việc phân loại dự án theo mức độ rủi ro môi trường, chuẩn hóa trình tự và tích hợp trách nhiệm bảo vệ môi trường từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư đã tạo điều kiện để hoạt động kinh doanh được triển khai an toàn, có trách nhiệm và bền vững hơn. Tuy nhiên, sự phân tán, thường xuyên thay đổi của quy định, hạn chế về khả năng dự liệu thủ tục, chi phí hoàn thiện hồ sơ và việc tổ chức thực hiện thiếu đồng đều vẫn làm phát sinh gánh nặng tuân thủ không cần thiết cho chủ thể kinh doanh. Vì vậy, hoàn thiện pháp luật về ĐTM không phải làm suy yếu cơ chế phòng ngừa môi trường mà phải nâng cao tính rõ ràng, ổn định, thống nhất và tương xứng, qua đó bảo đảm hài hòa QTDKD, trách nhiệm bảo vệ môi trường và yêu cầu phát triển bền vững.

* Tiến sĩ, Giảng viên, Học viện Công nghệ Bưu chính Viễn thông

[1] U.S. Environmental Protection Agency, The Origins of EPA, EPA (cập nhật ngày 06/11/2025), https://www.epa.gov/history/origins-epa

[2] Liên hợp quốc, Tuyên bố Rio về Môi trường và Phát triển (Rio Declaration on Environment and Development) (1992), https://www.un.org/en/development/desa/population/migration/generalassembly/docs/globalcompact/A_CONF.151_26_Vol.I_Declaration.pdf

[3] Nguyễn Thị Bình, Quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về bảo vệ môi trường trong 40 năm đổi mới và thể chế hóa thành pháp luật: thực tiễn và định hướng trong giai đoạn mới, Tạp chí Pháp luật và Phát triển, tháng 7, 70-84 (2025)

[4] Trung tâm Con người và Thiên nhiên, Thảo luận chính sách: Đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam: Từ pháp luật đến thực tiễn (2009), https://www.nature.org.vn/vn/tai-lieu/DTM-Tu-PhapLuat-den-ThucTien-2009.pdf

[5] Tạ Văn Khôi, Consulting During Environmental Impact Assessment According to Vietnamese Law, American Research Journal of Humanities & Social Science, Vol. 7, Issue 8, 48-52 (2024)

[6] Nguyễn Thị Hằng, Quy định pháp luật về tham vấn cộng đồng dân cư trong quá trình thực hiện đánh giá tác động môi trường theo Luật Bảo vệ môi trường 2020 và các văn bản hướng dẫn thi hành, Tạp chí Công Thương, (19/8/2023), https://tapchicongthuong.vn/quy-dinh-phap-luat-ve-tham-van-cong-dong-dan-cu-trong-qua-trinh-thuc-hien-danh-gia-tac-dong-moi-truong-theo-luat-bao-ve-moi-truong-2020-va-cac-van-ban-huong-dan-thi-hanh-108197.htm

[7] Liên minh châu Âu, Hiến chương về các quyền cơ bản của Liên minh châu Âu (Charter of Fundamental Rights of the European Union), OJ C 202, 389-405 (2016), https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX%3A12016P%2FTXT

[8] Chu Thị Hoa, Thể chế hóa quyền tự do kinh doanh - Hành trình kiến tạo môi trường phát triển đột phá và khơi thông nguồn lực trong kỷ nguyên mới, Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp (18/03/2025), https://www.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=2695

[9] Việc phân loại dự án tại bảng trên được thực hiện theo Điều 28 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020; trong thời gian Nghị quyết số 66.19/2026/NQ-CP có hiệu lực, đối tượng phải thực hiện ĐTM được xác định trực tiếp theo Mục VI Phụ lục IX của Nghị quyết này

[10] CECODES, RTA & UNDP, Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI): Đo lường từ kinh nghiệm thực tiễn của người dân năm 2024 (2025), https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/2025-04/papi_2024_report_vie_final.pdf

[11] Báo Điện tử Chính phủ, Dự án kéo dài, có phải bổ sung đánh giá tác động môi trường?, (29/8/2023), https://baochinhphu.vn/du-an-keo-dai-co-phai-bo-sung-danh-gia-tac-dong-moi-truong-102230825145658995.htm

[12] Trung Hiếu, Đánh giá tác động môi trường không còn là “công cụ vạn năng”, Báo Tin tức (13/10/2019), https://baotintuc.vn/thoi-su/danh-gia-tac-dong-moi-truong-khong-con-la-cong-cu-van-nang-20191013182628857.htm

[13] Trần Linh Huân, Phạm Thị Hồng Tâm, “Nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, ngày 21/12/2022, https://danchuphapluat.vn/nang-cao-hieu-qua-thuc-thi-phap-luat-ve-tham-dinh-bao-cao-danh-gia-tac-dong-moi-truong-4427.html

[14] Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp, Tổng thuật Diễn đàn Doanh nghiệp Việt Nam thường niên 2023, Trang thông tin hỗ trợ pháp lý cho doanh nghiệp, (23/3/2023), https://htpldn.moj.gov.vn/Pages/chi-tiet-tin.aspx?ItemID=261&l=BanTin